今天，我们谈基层协商民主的立法似乎有点太早。正是因为它还有点早，让我想到探究下它要走的路。

一、基层协商民主立法的可行

改革开放以来，随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整，人们的思想观念也在深刻变化，人们的民主诉求也在深刻觉醒。

民主，这个当年曾被中国最优秀的知识分子尊称为“德先生”（Democracy）的舶来品，自从“新文化运动”打开中国封闭的视窗以来，在国内漂泊了近一百年，似乎它依然没有被扶上人们原先设想的神位。与同期抵达本阜的“赛先生”（Science）相比，它的失落感可想而知。若想探究其中的原因，我觉得也不难——就是它自身似乎越来越没有原初的那个味。

民主是什么？《百度百科》下的定义是：在一定的阶级范围内，按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的国家制度。这个定论下得相当的委婉：在“范围”和“原则”两大限定词之下，它的主角却巧妙的隐身了。早先的认识没有这么复杂，据说，“Democracy”这个英文词，在希腊语中就是人民统治。看看今天几乎所有的西方国家，他们还好意思提及人民统治吗？答案不说也罢。

可是不说又行不通，因为，上个世纪80年代，在民主政治的老家就有人主动站出来提出质疑，他们通过对对抗式民主模式存在的诸多缺陷和弊端的深刻分析，提出：民主的首要涵义是指所有受到某项决策影响的人都应有机会参与该项决策。而民主的第二涵义才是多数原则。于是，共识民主或协商民主的新概念被提了出来。而此时此刻，可以会心一笑的应该是咱中国人。因为共识也好，协商也罢，我们早就在实践它了。

在中国，一直水土不服的只有对抗式的民主，而不是民主本身。这一点我们应有清醒的认识。从政治制度来看，有的国家通过对抗制衡原则来安排，有的则通过协商合作原则来安排。表现在民主问题上，就可分为对抗式民主和协商式民主两种。饱受近代西方列强凌辱的中国社会，根本就不乐意再经受社会严重撕裂们伤害。文革时期，所谓的大民主而事实上的社会大对抗，已成国人心中挥之不去的阴霾。所以，还是让我们拥抱协商民主吧。

协商是人类生活最基本的理性行为。通常，协商可以出现在人类生活的方方面面、各个领域。近年来，中国经济、政治、文化和社会各方面都得到空前发展。理论告诉我们：中国发展越是走向纵深，越需要广泛进行协商与对话。现实情况也正是这样。协商民主，最主要的特征就是代表特定的利益主体，以高度组织化形式，及时准确地表达利益主体的诉求，通过协商形成体现多数利益主体意愿的决策。有专家学者对目前我国开展协商渠道进行归纳，大体分为五类，即：中共与各民主党派、无党派人士的党际协商，人大的立法协商，政府的决策协商，人民政协的政治协商以及基层民主协商。其中，党际协商和人民政协政治协商在我国已经实施多年，人大的立法协商和政府的决策协商也频繁开展，已经有了相当成熟的经验。基层民主协商应属新生事物，但却是当前最为丰富、最为鲜活、最为生动的社会实践。

当前已经具备条件把基层民主协商我们国家或地方立法轨道。因为，推进基层协商民主可以实现两大对接，一个是实现党中央的顶层设计与广大基层群众的火热实践相对接，另一个是实现中国深厚的传统文化与西方国家最前沿政治理论的相对接。

（一）发展基层民主协商是党中央的顶层设计

党的十八大提出，在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利，必须坚持人民主体地位。中国特色社会主义是亿万人民自己的事业。要发挥人民主人翁精神，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主。2015年2月，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。同年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》强调，改革开放特别是党的十八大以来，各地基层坚持有事多协商、遇事多协商、做事多协商，有效维护了群众切身利益，促进了社会和谐与文明进步。今年6月印发的中共中央、国务院《关于加强城乡社区治理意见》提出，坚持以基层党组织建设为关键、政府治理为主导、居民需求为导向、改革创新为动力，健全体系、整合资源、增强能力，完善城乡社区治理体制，努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供可靠保证。

（二）发展基层协商民主可以充分激发社会活力

广大基层是各类社会问题、矛盾、诉求的集聚地、高发地，易发生群体性事件。发展基层协商民主，可以丰富自治民主，发育社会组织，开放公共政策，发展选举民主，吸纳广泛参与，畅通诉求渠道，化解社会矛盾，促进社会和谐，激发社会活力，提升决策水平，符合十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的目标方向。习近平同志在浙江工作时就指出：“民主选举是基层民主政治建设的一个核心内容，是实现村民自治的前提和基础。但是，民主选举仅仅是民主政治的第一步。我曾经多次强调，民主选举不是民主政治建设的全部，一选了之肯定会出乱子，‘民主选举、民主决策、民主管理、民主监督’都要配套完善起来，同时基层党组织要发挥领导核心和战斗堡垒作用。” 提高社区居民议事协商能力，凡涉及城乡社区公共利益的重大决策事项、关乎居民群众切身利益的实际困难问题和矛盾纠纷，原则上由社区党组织、基层群众性自治组织牵头，组织居民群众协商解决。支持和帮助居民群众养成协商意识、掌握协商方法、提高协商能力，推动形成既有民主又有集中、既尊重多数人意愿又保护少数人合法权益的城乡社区协商机制。

（三）发展基层协商民主可以传承我们的文化

如果说以对抗为特征的票决民主，在我们的传统文化中有所缺失的话，那么协商文化就不一样了。在我们传世的政治学说中，找出与协商民主相契合的文化精神和价值关切并不难。因为，不论是协商的思想学说，还是制度实践，我们的传统文化中都不缺乏。有“和而不同”为我国传统文化的政治智慧。中国自古地域辽阔、人口众多，而且民族和宗教情况都相当复杂。如何在各方思想激烈碰撞中，实现统一的多民族国家的政治统治、经济文化交流和社会事务的顺利处置，这就需要一种超然而又现实的文化根基，这正是我们经常提及的“和合文化”。有“天下为公”为我国传统文化的价值取向。光有“和合”的文化形态显然是不够的，还要有正确的政治导向，这就是我们文化深入人心的天下为公的价值取向。《礼记·礼运》云：“大道之行也，天下为公”。有“民惟邦本”为我国传统文化的主体思维。“民本”思想是中国传统政治的核心观念之一。在中国漫长的封建社会中，作为个体的小民固然无法与国君相抗衡，但作为整体存在的民众百姓，其在根本的政治地位一直得到较好的肯定。《尚书·五子之歌》：“皇祖有训，民可近不可下，民惟邦本，本固邦宁。”有“兼听纳谏”为我国传统文化的治理实践。自殷周以来，中国历代朝廷的“议政”制度总体没有太大的改变。先秦的政治家已经总结出了“谋及庶人”（《尚书·洪范》）、“询于刍荛”（《诗经·大雅·板》）的政治经验；《尚书·周官》中提到“议事以制，政乃不迷”，对于“议政”的重要意义已有明确的认识。今天，中国的发展道路为人类面临的共性问题以及自身面临的个性问题，探索和提供了新解，这很大程度上得益于我们伟大祖先的政治智慧。

（四）发展基层协商民主可以增强国家软实力

长期以来，西方政治家总拿民主政治对中国说事，攻击党领导下的中国没有民主。这除了恶意外，还有没弄清中国国情的缘故。近现代的西方民主，产生于反对封建专制王权的资产阶级革命。当时，逐渐在经济上占主导地位的资产阶级，政治上没有权利，受到王权的压制。因此，西方民主要解决的基本问题是限制王权，保障资产阶级的权利与自由。中国当代政治制度产生于争取民族独立与人民解放的革命斗争之中。中国民主的出发点和落脚点，是团结人民，调动人民群众的积极性、主动性和创造性。就协商民主而言，西方也只是一种后发的、被动的、弥补性的民主理念，难以形成机制。而中国的实践中通过协商——妥协——共识，努力达到追求最大公约数的目标，实现从让步到进步，这要比西方世界走得更快更好些。政治制度的安排的差异性，原本就无可厚非。问题是人们如何在尊重差异，特别是尊重多种政治发展道路的现实中，寻求和谐共生的秩序。在中国的政治文化中有所谓的“夫物之不齐，物之情也”，尊重差异是我们政治文化的艺术成果，但是对一些人来说，差异就是问题，由此总是试图以一致来代替差异，从而产生无休止的文明冲突。人们究竟是要追求“同而不和”的秩序，还是“和而不同”的秩序？冷战结束以来，人们尝试过了不少发展道路，个别国家还极力对外力推其发展道路和制度模式，但是近三十年来实验表明，效果不佳，且总在加剧当地的动荡。今天，越来越多的有识之士开始认识到，“普世价值”以及由此派生的唯一的道路、制度模式，并不适合多样多元的当今世界。世界对共同价值的需求，以及人们对共同价值的追求比对“普世价值”的追求，从来没有像今天这样表现得如此迫切。今天，中国政治发展道路、中国政治模式或者中国的制度体系，已经成为刺激世界政治理论研究和创新的重要样本和经验。

二、基层协商民主立法之可行

协商民主植根于基层社会生活，协商民主立法要从基层打基础。协商民主作为一种理念和价值，它依赖于社会基层民众在日常生活中愿意并能够将协商作为处理问题、解决分歧的方式。可以说，包括党际协商、立法协商、行政协商和人民政协协商及社会组织民主协商，都应建立在牢固坚实的基层民主协商之上。要做到这一点，我们还有许多方面的工作需要努力。

（一）基层协商民主文化建设

虽然我们传统文化中有丰富的协商文化基因，但这不能替代今天的基层协商民主文化建设，更何况这个传统在经历十年的文化浩劫后，早已伤痕累累。随着我国城镇化发展步伐加快，经济社会转型更加深入，人们的社区生活也已发生根本性的变化——最突出的情况就是人与人之间越来越陌生。人们对他人的行为普遍缺乏明确的预期，相互交往风险陡然上升，交往成本随之增加。然而，人们同在社区这个空间生活，各种矛盾与纠纷又在所难免，怎么办？找律师上法庭不符合生活方式，强忍着又很憋屈，诉诸暴力的行为便时有发生。特别是面对强势的组织机构时，情况往往更为严重。重启协商文化是最好的选择。只有当基层协商的理念普遍为人们接受，其价值日益为人们珍视，其制度可以在保障公民权利、约束个人和组织行为上更好地发挥作用，推动社会和谐文化、关爱文化和公民道德建设，营造诚信友爱的良好氛围，社区才能真正成为我们的幸福家园。

协商民主有赖于社会基层民众在日常生活中愿意并能够将协商作为处理问题、解决分歧的方式。社会必须拥有认可和支持协商民主的文化基因，拥有支持和维护协商民主制度的社会根基，基层协商民主才能进行。

协商就是利益和观点不同的各方通过对话而达成共识。一项活动的生命力在于其制度化效果。协商民主就是要在社会生活和政治生活中通过各个层面、各种形式的协商达成共识，凝聚人民意志。可见，在协商民主中，对话是关键，共识是目标。在现实生活中，对话虽然有着不同的形式和层面，但最真切和最有效的对话是群众相互之间、社会组织与群众之间、政府与群众之间进行的直接协商。这些协商通常发生在基层，通常涉及群众的实际利益。代表制的民主制度设计，较好地解决了大规模社会中人民意志凝聚难的问题，但是也存在着作为代表没有履行好职责，从而脱离基层群众的危险。要摆脱这种危险，就必须重视基层协商民主建设，将协商民主制度的顶层设计植根于基层协商民主制度之中。

协商民主作为中国特色社会主义民主政治的重要形式，还应放到政治体制改革的视野中加以审视，把协商民主嵌入到基层群众自治制度之中，赋予其更为精准的理论定位和实践定位。协商民主可以理解为一种渐进式民主改革的过程，在协商的过程中培育公民的理性参与精神，提升其自我管理、自我服务的意识和能力。因此，在基层协商民主的实践中应充分尊重群众的自治权利，使协商民主更多地变成支持、组织和帮助人们当家作主的重要形式和组织平台。

（二）基层协商民主制度建设

协商民主是现代法治的重要内容。现代法治通过规则、制度保障，促进治理的科学化、民主化，以实现社会正义。推进协商民主制度建设，必须将基层协商民主工作作为推进社会主义法治建设的重要内容，明确基层协商民主的构成要素，从法律制度上规定协商民主运行机制，为顺利推进协商民主提供法律保障。基层群众对社会正义有着最强烈的追求，并最了解自身在公共实践中的需要。基层社会正义的实现，正需要基层群众的参与，需要基层群众间的协作、互动。

基层协商民主可适用领域很广，所有与社区群众生活相关的，诸如社区文化建设、教育培训、环境保护，以及社会福利、社会慈善、优抚安置、老年人服务、孤残儿童服务管理方面发生的矛盾与纠纷都可以先行协商。基层协商民主，就是要将本地的经济社会发展战略的重大事项和涉及群众利益的各种决策提交到协商会议上来。把基层协商民主的视野仅仅局限于政协组织的基层化，显然是片面的。

当前基层协商民主在制度建设层面上存在的问题还不少，但最突出的莫过于结果运用的制度性保障无法得到落实。

做好基层协商民主，首先要加大基层协商民主的问题聚焦度，明确基层协商民主的问题域。基层协商过程中，会有一些分歧较大的议题，常常议而不决；而有些议题和群众利益关联度不够，居民不愿参与，这都影响其效率的实现。更重要的是，协商民主增加了行政决策程序，对于权力的运作具有一定程度的约束力，当行政指令与协商共识不一致的时候，基层官员会面临着行政指令如何贯彻落实的难题。

做好基层协商民主，要增强基层协商民主的刚性约束。协商共识主要是供当地党委政府决策参考，然而，群众期望解决的问题又有可能受制于诸多条件的限制而无法在短时间内解决，如果协商共识之于党委政府的采纳度和落实度较低的话，就会影响到群众参与到协商的积极性。要细化考核内容，并可委托第三方对基层协商民主效果进行评估。

做好基层协商民主，还要增强辐射渠道。应当把基层协商民主形成的共识及时反映到人大协商、政协协商和其他协商系统中去，从而增强基层协商民主的系统性和辐射性，发挥基层协商民主在协商民主体系中的基础性作用。

做好基层协商民主，还要转化引导传统的非正式制度。乡规礼俗在传统乡村社会中长期存在。虽然，在今天的新型社区建设中，旧的乡规礼俗的约束作用在递减，但仍可以存在“互惠共生”关系。传统的社会资源并不完全是现代的对立面，它可以融入现代性建构的脉络中，发挥其独特作用。基层协商民主在嵌入基层社会的过程中，应充分利用一些乡规礼俗的绵延作用，引导新的公序良俗走向现代民主法治新文化。

（三）基层协商民主人才建设

社区是社会的基本单位，社区建设是社会建设的基础。社区工作者是社会工作人才队伍的重要组成部分，是预防和解决社会问题的重要力量，自然也是基层协商民主的重要力量。构建和谐社会，推进基层协商民主，社区人才队伍建设十分重要。 

当前正是调整和转型的关键时期，大量“单位人”转为“社会人”，社区逐渐成为各种社会组织的落脚点、各种群体的聚集点和各种利益关系的交汇点，社会各阶层价值取向不断分化，许多社会矛盾和纠纷经常被引发。社区工作者身处群众当中，在调处社会矛盾和纠纷，推进基层协商民主中，需要他们起到“减压阀”和“减震器”作用，以避免政府与不同利益群体间的直接对立，把各种社会矛盾化解在基层，解决在萌芽阶段。

近年来，随着经济社会转型，党委、政府职能下沉，社区越来越多地承接社会公共管理方面的任务，大批熟悉社会政策、社会管理和服务的专业人才走向基层，这为基层协商民主提供了重要的人才保障。社区工作者的工作热情、工作水平、工作方式和综合素质对于推进社区工作具有重要的、甚至是决定性的作用。社区工作者是和谐社区建设的主要承担者，社会服务的提供者，社会矛盾的协调者，居民心理的疏导者，居民就业的指导者，居民生活的关心者，社区文化的组织者，文明行为的引导者，他们至少要具备熟知法律政策、应急应变、沟通协调、专业协助四种能力，肩负着协调利益、化解矛盾、排忧解难、服务居民的重要责任，在推进基层协商民主中扮演着重要角色。社区工作者主要包括社区自治组织成员和社区公共服务机构人员。要十分重视从他们中发现人才和培养人才，努力造就一支能发挥自身潜能，协调社会关系，解决和预防社会问题，促进社会公正的专业化、职业化和社会化人才队伍。

推进基层协商民主，还要努力整合社会资源，降低社会管理成本，提高社会管理效率。在社会管理体制创新的过程中，政府向社会提供公共管理和服务的职能，越来越多的社会事业由社会组织和社区志愿者队伍承担，以社会力量发展社会事业。社区社会组织，主要是各种专业协会、慈善团体、民间组织等。这些组织可分为公益类、服务类、维权类、文体类和保健类五种类型，这部分人员为广大居民提供各种公益性、互助性精神文化服务，人员流动性大，显著特点是专业性强，有的具有很深的专业水准和很高的文化造诣。社区志愿者队伍主要由社区内开展互助行为的居民、离退休老干部及社区内大中小学校的老师和学生构成。这部分人一般都有各自的工作、学习岗位，有的与社区订有协议，服务工作制度化，有的无协议，凭爱心自觉奉献。目前，社区社会组织和志愿者队伍从无到有、从小到大，各种组织的参与者也从老年群体向中、青发展，文化水平、组织能力和专业水平不断得到提高。

社区志愿者是社区人才队伍中不可缺少的补充力量。要特别重视从这个队伍中隆重推举出一批有才德有声望社会贤达。要把共产党员回社区发挥正能量，作为一项社区建设的重要工程来抓落实。社区贤达必将会成为推动加强和创新社会管理、做好群众工作的重要力量，对实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动，将发挥不可替代的作用。

目前在社区人才建设的实践中还存在着许多政策空白，社区工作职业尚未得到广泛了解和认可，社区工作者的地位、待遇相对较低。要尽快制定和完善社区人才队伍建设的法规政策，对社区工作者的权利、义务、职责等方面进行规定，切实将党的人才政策，转化为法律规范，上升为国家意志。要研究制定政府购买社会服务政策，通过招标、竞标，向社会公益性民间组织购买，并以合同方式确定双方的责、权、利关系，促进公益资源的共享和合理配置。

（四）基层协商民主平台建设

协商是手段，共识才是目的。信息的充分公开和平等获取是协商有效开展的前提。在当今这个信息时代，在基层社区搭建好有利于协商民主开展的网络互动信息共享平台，方便基层群众行使知情、参与、监督和管理的权利，是一个十分重要的课题，所以意义十分重大。

基层开展的各项事业，都是居民群众自己的事业，居民群众对自己所生活的环境，情况知道得越全面、越准确、越具体，越能增进团结，形成合力。现在网络已经覆盖到人们工作、学习、生活的各个方面，社区居民通过网络渠道获取信息、充实生活、做出选择、维护权益成为可能和现实，他们对政治生活的参与意识、对个体权益的保护要求、对自身价值的实现愿望呈现越来越积极的趋势。在信息时代，“使民知情”变得更为便捷。事实上，只有充分尊重居民群众的知情权，千方百计满足居民群众的知情需求，最大限度地减少信息不对称，才能获得居民群众的信任与支持。在信息时代，基层民主政治建设的社会环境和条件发生了深刻变化。信息技术使公民参与政治、表达诉求、行使权利的渠道变得比以往更直接、更便捷、更灵活、更丰富，网络已经成为民众参政议政的重要渠道。只有重视和扩大网上公民参与，认真解决居民群众“想参与”、“能参与”以及“会参与”的问题，不断完善网络民意收集机制、协商互动机制、问题解决机制和结果反馈机制并注意加强引导和规范，基层民主政治建设才能做到顺势而为。

人民当家作主是基层协商民主的本质和核心。“由民管理”“与民协商”，不仅是维护社会公平正义的基本要求、创新社会管理的应有之义，而且是提高执政效率的必然要求。把各种不同的合法利益诉求纳入有序化、规范化、制度化、法治化轨道，最大限度地汇聚民情民意，减少群众诉求表达的随意性和无序性，以形成社会共识，凝聚社会力量。当前，我国正处于社会转型期，公民的管理需求与社会的管理渠道之间经常会出现一些矛盾。解决这些矛盾，其中一个办法就是开辟网络途径，鼓励和吸引广大群众在网上开展社会管理，集社区居民之智，汇社区居民之力，让大多数社区居民对社区建设有权决策、有权表达、有权评判，真正把社区工作评判的尺子交给社区居民，才能不断提高社区民主管理的效率、效力和效果。网络凭借其开放、快捷、互动、低成本、无边界的优势，为社区居民监督提供了一个全新的公共话语空间。只有主动顺应信息时代的发展需求，将社区各项活动置于网络监督之中，才能最大限度地保障权力规范运行、最大限度地化解社会矛盾、最大限度地促进基层协商民主政治建设、最大限度地提高党的执政能力和水平。

网络互动信息共享还可以成为很好的学习借鉴平台。并不是基层各项工作都需要创新，在协商问题上，其他地方好的做法好的经验完全可以通过网络互动信息共享借鉴学习和运用。立法，可以使这种借鉴的效果更有法律的支撑的保障。

作者简介：

陈邵平    福建省人大财经委原副巡视员

              福建省社会建设研究会特约研究员