树立法治思维 促进社区协商
社区是党在城乡执政的重要基础，是基层社会治理的基础平台。社区协商是中国特色社会主义民主政治建设的重要组成部分，是最广泛、最直接、最生动的社会主义民主协商形式。所谓社区协商，是指社区居民及社区内外多元主体，通过平等对话、理性商讨、公开审议等途径，就社区公共事务表达诉求、沟通交流、形成共识的民主形式。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出：“加强协商民主建设，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持依法有序、积极稳妥，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。”中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强城乡社区协商的意见》强调，要“坚持依法协商，保证协商活动有序进行，协商结果合法有效。党的十八届三中全会报告指出：“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”如何运用法治思维和法治方式，加强社区协商法律制度建设，规范社区协商运行秩序，保护社区成员合法权益，依法化解社区矛盾，维护社区和谐稳定，推进社区协商法治化和社区治理现代化，是新时期一项重要而紧迫的任务。
一、坚持规则思维规范社区协商
法律是治国之重器，良法是善治之前提。法治，就是用法律的准绳去衡量、规范、引导社会生活。法治就是一种规则之治。“法，国之权衡也，时之准绳也。权衡所以定轻重，准绳所以正曲直。”如果说利益关系是矛盾的实休，利益冲突是矛盾的实质，那么法治则是多数人可以认同的利益平衡机制。所谓法治思维，是以法治理念和法治精神为导向，运用法律规范、法律原则、法律规则、法律方法思考和处理问题的路径与过程。在方法论上，法治思维强调运用法律原则、规则和方法进行思维。树立法治思维促进社区协商，其第一要义是树立规则思维，先立规则后办事，立好规则再办事，循法而行，良法善治，善于运用法律规则破解社区发展难题。
1.促进社区协商制度法律化
法律是人民群众意志和利益的集中体现，是效力最高的规则。《关于加强城乡社区协商的意见》指出：“进一步完善基层群众自治的法律法规，为城乡居民开展协商民主实践提供法律支撑。”从我国现有立法和实践看，指导基层群众自治和社区协商的法律依据主要包括《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》。《村民委员会组织法》第38条规定：“驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织，但应当通过多种形式参与农村社区建设，并遵守有关村规民约。村民委员会、村民会议或者村民代表会议讨论决定与前款规定的单位有关的事项，应当与其协商。”除此之外，没有就社区协商问题予以规定。《城市居民委员会组织法》由于制定时间较早，立法当时关于社区协商的理论与实践尚不成熟，因此没有就社区协商问题做出任何规定。当务之急，首先应当从法律的修订入手，进一步完善基层群众自治和社区协商法律法规，将社区协商特别是城市社区协商提升到法律规定的角度，为城乡居民开展社区协商提供直接的法律依据。
2.促进社区协商法律规则体系化
在中国协商民主实践中，社区协商的价值和作用日益获得社会各界的广泛认同。然而，社区协商作为一种制度还不够稳定，社区协商的主体、内容、方式方法还缺乏明确的具有普遍约束力的行为规范，导致社区协商活动缺少权威性、普遍性和稳定性。要根据社会主义协商民主的原则和要求，完善社区协商法律制度体系，保障社区成员依法有序的参与社区协商活动。具体是：
（1）社区协商主体法治化。“谁来参与协商”，即协商主体的确定是协商民主的逻辑起点，也是协商民主专门立法应当予以明确规定的基本问题。社区是城乡社会的基本单元，社区协商的主要参与者当然是社区居民，但社区协商的主体并不限于社区居民。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出：“重视吸纳利益相关方、社会组织、外来务工人员、驻村（社区）单位参加协商。”对于协商主体的依法规范，首先应通过法律的形式对社区居民参与社区协商活动的权利予以明确和保障；其次，应根据不同性质不同主题的协商活动依法确定相应的协商主体；再次，应体现社区协商主体选择的包容性，凡是与协商议题有关或受到协商决定影响的利益主体或若其代表都被包容进入协商。
（2）社区协商内容法治化。“协商什么”，即协商内容的确定是协商民主的基本面向。协商内容的法定化是协商民主法治化的主要内容和逻辑结果。推进协商民主专门立法，应当将协商的内容作为一个主要的法律文本内容确定下来，以避免协商内容的随意性和协商的形式化。根据《关于加强城乡社区协商的意见》，社区协商的主要内容包括：“城乡经济社会发展中涉及当地居民切身利益的公共事务、公益事业；当地居民反映强烈、迫切要求解决的实际困难问题和矛盾纠纷；党和政府的方针政策、重点工作部署在城乡社区的落实；法律法规和政策明确要求协商的事项；各类协商主体提出协商需求的事项。”上述规定极其抽象，不具有可操作性。民政部《关于深入推进城乡社区协商工作的通知》（民发〔2016〕134号）指出：“县（市、区、旗）或县级以上单位要建立城乡社区协商事项清单制度，将物业管理服务、环境卫生整治、亮化绿化工程、农田水利改造、廉租住房申请、社会救助救济、征地拆迁安置等纳入城乡社区协商目录，围绕涉及社区居民切身利益的公共事务、公益事业确定协商议题，通过城乡社区协商维护群众利益，提高城乡居民参与积极性。”建议在充实、完善民政部规定的社区协商正面清单的基础上，进一步规定社区协商负面清单和责任清单，以保证社区协商内容一目了然，便于执行。
二、坚持权利思维引领社区协商
社区协商是社区成员以解决问题为导向、以协调利益关系为重心、以社区公共生活有序化为旨归而开展的协商。社区协商民主的本质可以概括为“民事、民议、民决”。民事，就是老百姓自己的事；民议，就是让老百姓自己商量；民决，就是让老百姓自己决策。简言之，就是“老百姓的事由老百姓自己商量着办”。在价值观上，法治思维以法治理念和法治精神为导向，坚持宪法至上、权利至上、权力制约的原则进行思维，核心是保障公民权利制约行政权力。树立法治思维促进社区协商，其第二要义是必须坚持权利思维，充分尊重社区成员参与社区协商活动的权利，保障社区协商活动能够真正反映民意、集中民智、促进民利、维护稳定。
1.社区协商参与权
社会主义民主的实质是人民当家做主，人民群众是社会主义协商民主的重点和基础，也是实行和发展协商民主的根本动力。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”习近平总书记指出：“涉及人民群众中利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”树立法治思维促进社区协商，首先应当尊重和保障城乡居民参与社区协商的基本权利。
2.社区协商平等权
平等是协商民主的核心要素之一。只有协商主体的权利平等，才能发挥协商民主集思广议、凝聚共识的作用。具体地说，每个具有协商能力的城乡居民都是平等协商的主体，在协商的每个阶段都享有同等的法律地位，都有平等的话语权和决策权，每个人都可以就社区协商提交问题、提出意见和建议，并提供支持这些意见和建议的理由。在法治的框架下，努力营造既畅所欲言、各抒己见，又合理有度、依法合规的良好协商氛围。
3.社区协商知情权与表达权
公民的知情权和表达权既是一项基本权利，也是实现协商民主的基本条件和重要保证。不知情无从协商，没有表达也没有协商。在社区协商过程中，社区成员有权够就自己所关心的公共问题，方便地获取信息、了解情况、做出判断、发表意见，以弥补由于资源和信息不对称而无法参与协商或不能有效协商的不足。
4.社区协商监督权
党的十八届三中全会指出：“要开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”《关于加强城乡社区协商的意见》指出：“村（居）务监督委员会要加强监督，保障协商依法有序开展”；“协商结果违反法律法规的，基层政府应当依法纠正，并做好法治宣传教育工作”。社区协商监督权的主要内容有：对社区协商参与主体的监督；对社区协商活动过程的监督；对社区协商成果落实的监督；对社区协商违法行为的监督等。
三、坚持程序思维促进社区协商
所谓程序，就是行为从开始到结束的长短不等的过程，构成这一过程的不外是行为的步骤和方式以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。法治思维也是一种程序思维。树立法治思维促进社区协商的第三要义是树立程序思维，高度重视程序在社区协商中的地位和作用，关注社区协商过程中所必须经历的步骤、方式、时间和顺序等，实践程序正义。这是因为只有在开放、中立、公平、透明、合法、有序的环境中展开协商，才能够实现利益表达、利益整合、凝聚共识、形成合力等功能。如果社区协商程序不符合规定，定会损伤社区协商结果的达成及其法律效力。
1.提高对社区协商程序重要性的认识
“协商民主尊重程序，并将程序看作获得合法性的规范性要求。”“协商民主也是一种程序民主。协商民主的正当性与合法性在很大程度上取决于协商民主的程序性，协商结果的质量在很大程度上也取决于协商的程序。”树立程序思维促进社区协商，首先要提高社区协商程序重要性的认识。
2.实现社区协商程序法治化
习近平总书记指出：“推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化，保证人民依法行使民主权利。”民政部《关于深入推进城乡社区协商工作的通知》要求：“加强程序设计，制定易懂可学能操作的工作规则和操作规程。”要通过科学的制度设计，对协商议题的提出、协商形式的选择、协商决议的形成、协商成果的落实等做出明确的规定，保障社区协商活动依规则循程序顺利进行。
3.促进社区协商活动程序化
协商民主作为一种新型民主形式，其核心内涵是事关群众切身利益的或重大公共决策，都须经由广泛参与、平等讨论、形成共识、合法决策的方式来实现。实现社区协商运行过程法治化，必须坚持以下几点：
（1）依法协商。法治是治国理政的基本方式，也是社会治理的必要手段。在社区协商过程中，要善于运用法治思维统一认识，用法治方式解决矛盾，引导群众依法表达意见，积极参与协商。
（2）公开进行。坚持以公开为原则、不公开为例外，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的社区协商活动，都要公开进行，包括协商主体公开、协商内容公开、协商过程公开、协商结果公开，并将采纳落实情况在一定范围公示等。
（3）循序渐进。从实际出发，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，制定协商计划、明确协商议题和内容、确定协商员、开展协商活动、注重协商成果运用反馈，确保协商活动有序务实高效。
（4）注意时限。社区协商必须遵守法律法规或乡规民约、自治章程等明定的期限。对于在既定期限内通过协商无法解决或存在较大争议的问题或事项，应及时提交村（居）民会议或村（居）民代表会议决定，或者通过调解仲裁诉讼等途径解决，以防止社区协商长期议而不决，流于形式。
参考文献：
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易承志：《中国协商民主法治化的诉求与建构逻辑》，《当代世界与社会主义》2016年第2期，第174页。
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《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。
作者简介：
胡玉浪 福建农林大学教授