一、现行社区行政事务治理的模式

1、上海五里桥模式——行政型社区

上海对社区建设的探索走在全国前列，为加强街道、居委会建设，推进城市管理现代化，上海市提出建立“两级政府、三级管理、四级网络”模式，即市、区两级政府，市级、区级、街道办事处三个管理层级，居委会为第四级网络。将社区定位于街道层面，即街道社区，构建街居一体化格局，保持街道办事处的性质——区政府的派出机关不变的情况下，向街道办事处下放更多行政管理权限，强化街道办事处的公共管理职能，以街道为主动员全社会共同参与社区管理。同时构建“以块为主、以条为辅、条块结合”的运行机制，实现政府的行政管理重心下移到基层，拓展到社区。

在实践探索过程中，五里桥街道根据自身行政事务管理职能逐渐形成“领导系统、执行系统、支持系统相结合的街道社区建设管理格局”（见图2-1）。街道党工委、街道办事处和城区管理委员会组成领导系统，共同领导社区日常行政事务的管理工作。街道党工委全面临到辖区内经济、政治、文化和社会的发展；街道办事处对辖区内的社区管理、社区服务、社区治安、精神文明建设、街道经济发展行使组织领导、综合协调、执法监督检查等行政管理职能，全面负责涉及地区性、社会性、群众性的工作；城区管委会由街道办事处、工商所、派出所、环卫所、房管所、市容监察分队等单位共同组成，协调、督查城区管理的各项事务，制定城区发展新规划。

社区行政执行系统由社区发展委员会、市政管理委员会、财政经济委员会、社会治安综治委员会构成。社区发展委员会对街道内社区福利、教育、就业、计生、社保等事关社区民生大计的事项进行全方位统筹与管理，满足居民生活所需；市政管理委员会负责街道内的市政建设、市容市貌、卫生防疫等方面的工作；财政经济委员会在街道办的授权下对街道内企事业单位、个体户等实行税收、工商、物价等方面进行行政管理工作；社会治安综治委员会负责街道的综合治安管理。

社区支持系统由辖区内自治组织、居民群众、企事业单位、社会团体、社会工作者等构成，通过社区管理委员会、社区事务咨询协商委员会、居民委员会等组织形式行使社区事务的议事、协调、监督、咨询等职能，支持街道社区行政管理。居委会作为自治组织行使议事权的同时作为街道社区行政管理系统的支持要素而存在，按照议事和执行相分离的原则设置，下设社会工作者办公室，从事居民区内的各项管理和服务工作，尤其是街道下达的、不属于居民自身事务的行政性事务。

上海五里桥模式通过构建“两级政府、三级管理、四级网络”的新体制着重强化街道社区的行政管理职能，并通过领导、执行、支持系统的运行体系充分调动社区资源，包揽社区事务，将行政力量覆盖街道社区建设各方面，实现社会再组织。这种“行政覆盖模式”使得街道逐步将居民委员会纳入到行政系统的基层网络中，承担社区自治职能以及街道延伸的综合管理和服务职能，成为由民选居委会成员和社会工作者共同组成的议事与执行相重叠的双重结构。

	2、深圳盐田模式——会站分离

针对政府职能部门不断将行政事务下沉到社区居委会的情况，深圳市盐田区启动以议行分设为核心的社区管理机制创新试点工作，试图梳理规范街道办事处与社区各自的角色和功能，理顺政府管理与社区自治之间的关系，经过“居企分离”、“ 一会（合）两站”、“ 一会（分）两站”三个阶段的制度创新，最终形成以议行分设、会站分离为核心的社区管理盐田模式。其中，第二、第三阶段将社区治理模式改革的突破口指向解决社区居委会行政化色彩浓厚的问题，以此创新社区管理体制。

盐田模式会站分离的做法体现了“议行分设”的理念，重点在于将社区居委会现有的议事决策和行政职能分离，社区居委会作为居民选举产生的自治组织承担对社区公共事务的议事、监督职能，不从事社区行政事务管理工作。同时设立社区工作站作为街道办事处的派出机构，主要职责是承办政府工作部门委派的常规性社区行政事务管理工作，此外还承担配合、支持和协调社区居委会做好社区工作的责任，并接受居委会监督。通过社区工作站的建立在组织结构上将社区居委会从行政事务中完全剥离出来，回归自治组织的身份，做好居民自治工作。同时在社区居委会下设社区服务站，开展社区服务工作（见图2-2）。

在议行分设、会站分离的结构设计中，社区居委会作为居民权益的表达者和维护者，依法开展反映社情民意、完善居民参与、决策和监督机制、办理社区各项公共事务和公益事业、协调社区居民纠纷等社区自治工作，指导和支持社会力量开展便民利民的社区服务；社区工作站负责的社区行政事务主要包括社区综合管理、社区安全、社区法制、社区健康、社区人口计生、社区社会保障和社会事务管理、社区文化、社区环境卫生和保护、社区协调等常规性事务，以及政府交办的其他临时性、非常规性工作任务。经费投入方面，由于社区工作站承担的是政府事权范围内的事项，因此相关办公经费由区政府提供。盐田区将社区工作站的办公经费、工作经费、工作人员工资和福利待遇等专项经费纳入年度财政预算，社区工作站的日常经费管理统一在街道办事处，根据“费随事转”的原则，临时性、非常规性的行政事务由政府工作部门提供必要的工作条件。

深圳盐田循序渐进地探索行政事务治理模式，厘定了政府与社区组织间的关系职责权限，实现政府在社区的派出性机构与社区自治组织的分离，社区工作站和社区居委会各司其职，行政性事务与自治性事务在组织架构上的分离使得政府和社区的职能划分和责任分工更加明确化。

3、武汉江汉模式——社区专干

武汉市江汉区在2000年2月被民政部确定为首批“全国社区建设实验区”之后，提出要理顺政府与社区关系，转变政府职能，提升社区自治，建立“政府管理职能与社区自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动” 的社区管理体制。在这一目标和思路的指导下，江汉区社区建设工作逐步推进，经过理顺政社关系、提升社区自治、规范管理行为三轮改革创新，社区治理“江汉模式”日趋成熟。

针对长期以来政府包办社区事务、社区居委会自治功能发挥不足的现象，江汉区将社区管理体制创新的重点放在理顺政社工作关系和转变政府职能上。一方面，在将政府部门和社区居委会的关系定位为指导与协助、服务与监督的基础上，清晰划分双方职责权限，建立社区事务分类管理和社区工作准入制度，居委会拥有“社区工作者任免权、内部事务决定权、财务自主权、民主管理监督权和不合理摊派拒绝权”，严禁政府部门擅自向居委会下达不应由社区承担的各种任务，需要居委会协助的与居民利益相关的行政工作必须征得居委会同意，从源头上减轻社区居委会的行政工作负担。

另一方面，为满足政府各职能部门行政事务下沉的需求，政府面向社区转变职能，实现工作重心下移。江汉区政府以岗位购买的方式在社区居委会设置专职人员，包括劳保专干、计生专干、低保专干、安保队员、自行车巡逻员、流动人口协管员、城市管理协管员和网格化监督员“八大员”，将“条条部门”所承担的行政事务下放到社区。在运行机制上按照“权随责走、费随事转”的原则实行“五个到社区”，即部门人员配置到社区、工作任务落实到社区、部门服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费下拨到社区。社区专干承担政府转移到社区的各项行政功能工作，从而保证社区居委会的自治性。

武汉江汉模式旨在通过政府和社区权力关系界定、权责划分、资源配置、考评监督等方面的制度设计实现双方机制、功能、资源和力量的双向互动，构建一种政府和社区居委会合作治理社区公共事务的横向协作机制，在社区层面形成政府行政系统和社区自治系统共生的形态的同时，又实现了政府行政事务工作与社区居委会自制工作的适当分离。

二、我国社区行政事务治理模式存在的问题

上述三种社区行政事务治理模式是各地社区治理改革尝试的重要组成部分，它们既有共同的特征，又各具特色，极大地丰富了社区治理实践经验，在社区建设方面取得一定成绩。但是，应当看到，由于政府行政职能下沉过程中并未改变其职能的运作方式，改革缺乏配套性的措施等原因，这些构想在社区行政事务治理改革推进的实际过程中，逐渐显露出一些问题。

1、行政化色彩浓厚

以上海为代表的行政型社区特点是政府通过纵向层层授权的方式树立政府对社区的完全主导地位，强化国家的“基础性权力”，形成社区以政府管理为主、自治管理为辅的局面，给社区治理打上了明显的行政烙印。社区发展初期，行政型社区在政府行政权力渗透下能够发挥政府部门行政优势获取资源、形成合力发展和建设社区，有效改善社区居民生活。但长期来看，社区内只存在自上而下的行政管理方式，社区各项事务的安排都从政府管理的角度出发，居民缺乏表达的渠道，难以把握居民需求提高居民满意度。将居委会纳入政府行政系统的方式导致政府行政力量侵占社区自治空间，社区内只见政府不见社会，与居委会作为“社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”背道而驰，不利于社区自治水平和社区参与水平的提高，也不利于民间社会的发育。

实践证明，议行分设的理念是一种理想化的模式，社区工作站本质上是政府派出机关的派出机构，也就是政府行政管理职能在社区的延伸，性质上带有明显的行政化色彩，其职责包括对社区自治的支持和配合，在实践中往往凭借资源优势承担居民自治方面的工作，导致行政力量对社区自治空间的直接介入。深圳642位社区党委书记中兼任居委会主任的占91%，兼任社区工作站站长的占84%，，议行分设的理念本质上没有得到有效的落实。此外，下派社区专干也面临同样的问题，社区专干下派到社区负责街道各项职能，人事关系属于街道，工作方式也延续了街道的行政管理方式，在社区工作中难以摆脱行政惯性，以居委会有协助政府的义务为由将工作交给居委会，阻碍居委会履行社区自治职能，政社不分的情况没有得到根本改变。

三种模式虽然都实现了社区行政事务的落实，但由于行政化工作方式没有从根本上改变政府的管理型特征，无法切实提高政府社会治理和公共服务效能，也没有改变居委会行政化的特征，无法真正实现社区自治的目标。

2、居委会被边缘化

议行分设、居站分离的初衷是将居委会负担的行政事务剥离出来，通过为居委会的减负使其回到社区自治组织的性质，发挥其社区自治功能。而实际情况并非如此，行政事务的剥离虽然减轻了居委会的工作量，但也减少了居委会和群众的接触，与之而来的是居民认同感的下降。相反，社区工作站承接原来由居委会承担的行政事务，经常为居民解决大大小小的问题，很容易获得居民的认可，一增一减之间，社区工作站取代居委会在居民眼中的地位，居委会再次被边缘化。深圳市民政局2015年底的专题调研结果显示，1455人不认识社区居委会主任，占问卷总数的46.53%，其中，999人对居委会成员完全不认识。学者调查了解到，居站分离的改革进行到现在，多数社区采用了“两块牌子，一套人马”的形式，即社区工作站和社区居委会分别设立，但工作人员完全重合，社区工作站的行政职能和居委会的自治职能再次融合，以改变居站分离的设计下社区工作站架空居委会的状态。

其次，由于居委会长期从事行政事务，扮演执行者的角色，其工作理念和方法也日趋行政化，在行政事务转移到社区工作站后如何实现自身角色的转变，如何动员群众参与社区自治、文化体育活动，如何增强居民的归属感和社区的凝聚力，如何实现居委会自身只能的“归位”等方面都需要居委会不断调整和适应，当下社区居民缺乏自组织意识、社区参与度低使得合作更加难以达成。

3、财政支出负担大

无论是行政型社区，还是设立社区工作站、下派社工专干，上述模式对财政投入的依赖都是极强的。行政全能主义下，政府包揽行政型社区绝大多数公共事务，甚至群众性、公共性事务也在政府职责范围内，导致社区建设的资源主要来源于政府部门，经费主要来源于公共财政，社区建设是一项长期任务，久而久之必然给政府财政实力提出极大的挑战。设立社区工作站的做法实质上在社区层面增加了政府行政层级，行政层级越多，政策的执行和落实所需要的成本也就越高。政府财政购买并下派社区专干，专干的人权、事权、薪酬待遇都由政府部门进行管理，这类人员的管理不仅增加政府工作负担，也增加了行政成本。社区在实践过程中，由于政府部门购买岗位成风，缺乏有效监督和制约的情况下，不买岗位吃亏的思想导致政府部门不加控制地购买岗位，增加不必要的财政支出。有数据表明，由于缺乏有效制约，政府职能部门下派到社区从事专职工作的人员不断增多，在“八大员”之外又增加了医保协理员、信访专干等社区专干，至2007年底，武汉江汉区社区专干达到2594人，平均每个社区23人，增加财政负担的同时也造成了公共资源浪费。

三、社区行政事务引入社会组织的灵源实践

（一）社区行政事务引入社会组织的图景

1、项目引入方式

政府购买服务项目是政府转变自身职能的一种可行的治理工具，它本质上是一种利用市场机制改善公共服务供给模式的制度安排。随着近年各地对政府购买服务项目的积极探索，政府购买服务项目越来越被认为是一条构建政府和社会组织合作关系的重要途径。从政府角度出发，项目承载着政府的服务职责，政府通过资金投入提供必要的公共服务并满足转变自身职能的需要；从社会组织的角度出发，社会组织以提供符合政府意图的服务为前提获得政府提供的项目资金实现组织的发展。这种合作关系以服务项目为纽带、以双方签订的合约作为保障和规范，有利于形成政府和社会组织各自分工而又互相合作的格局，符合创新社会治理体制的要求。

我们构想用政府购买服务的方式在社区行政事务治理中引入社会组织，通过街道办事处以招投标的形式选择有资质的专业社工机构承接社区部分行政事务和社区公共服务中心的窗口业务，专业社工机构提供相应的社区行政服务，街道办事处则根据双方签订的合约对社工机构所提供服务的数量和质量进行评估并支付相应的费用，由此引入社会组织参与到社区行政事务治理中。专业社工机构作为独立社会组织不依附于街道办事处，不易沦为街道办事处的行政化工具；受主体资格的限制，不会对居委会造成威胁，一定程度上可以避免居委会因行政事务剥离而导致的边缘化风险。

2、项目运作模式

我们设想通过社工机构的引入和高校的参与，建立以“三位一体、四化联动”为核心的项目运作模式，推进社工机构顺利承接社区行政事务目标的实现，不断提升社区治理的现代化水平。

“三位一体”即服务购买项目社区、社工机构和高校三方合作共同推进。社区居委会为实施主体，剥离行政事务后的社区居委会主要有三项职能：一是回归社区自治功能；二是在社工机构入驻社区初期协助其融入社区；三是代表社区居民监督社工机构的服务情况，定期收集居民意见，并反馈至社工机构。社工机构作为社区行政服务的提供方，要在结合社区实际制订工作规划及具体实施方案的基础上，向社区派驻人员推进社区行政事务的具体落实。高校即厦门大学，作为服务购买项目的智力支撑，负责调研指导，探索符合治理理念的社区行政事务治理模式。

“四化联动”即通过网格化治理、社会化运作、专业化实施和多元化自治实现社区治理模式的转型。“网格化治理”是结合现有的网格化硬件建设提升网格化软件服务水平，以网格化信息平台推进工作、提升效率、提高服务质量，实现粗放型管理向精细化服务、信息化治理方式转变。“社会化运作”是通过引入专业社工机构承接社区行政事务工作，改变以往由居委会做行政工作而导致的社区行政化倾向，由行政化管理转向服务型治理方式转变。“专业化实施”作为项目运作的基础，一方面需要高校学者的规划设计和定期指导提供专业支持，保证社区综合治理创新的有序推进；另一方面需要在具体行政事务工作中融入社工服务理念，切实转变社区行政服务的供给方式和质量水平；由此实现社区治理经验型向专业化方式转变。“多元化自治”则是在项目推进过程中组织开展各种居民喜闻乐见的活动，在活动形成规模的情况下引导居民组建各类社区社会组织，逐步推进服务型社区治理模式的实践，实现社区行政化管理向居民自我管理的转变。

“三位一体、四化联动”的运作模式优点在于确立居委会在项目运作中的重要地位，发挥协助和监督评估作用，避免出现居委会和社会组织各自为政的现象；社会组织参与具体社区行政事务可以改变过去单一的行政事务工作方法，为社区其他事务工作树立专业典范，推动居委会能力建设，与社区治理的发展方向相契合；高校是政府购买社区行政服务项目构想的提出方，为项目的整体规划、具体实施提供必要的咨询和指导，并根据实践反馈的信息提出改进的建议，保证试点工作能够实现预期目标。

3、项目推进策略

社会组织承接社区行政事务的推进策略围绕人员配置、社会组织融入和转变行政事务工作方式展开。

首先，网格人员配置。各网格工作队伍由“督导长+督导员+社工+网格社工”构成。督导长由党支部书记或社区主任担任，负责服务情况的监督、考核，督导社区内所有五个网格。各网格由一名社区两委成员担任督导员，负责各项工作的具体落实和跟进，监督、考核各网格的工作成效。在项目运行初期配合支持社会组织，协助他们熟悉社区情况；社区行政事务平稳过度后则充分挖掘他们的潜能，比如从事建立慈善组织等服务性工作、应急性任务、征地拆迁等社区事务。专业社工作为项目负责人进行规范化业务指导和促进网格社工融入社区，网格社工则负责网格内各项行政事务工作的开展。

其次，设立融合期。社会组织对于社区而言是外来组织，在社会组织引进初期，社区居民对其知晓度和信任度较低，自然面临着被社区各类主体接纳和认可的问题。加之社会组织所从事的行政服务具有管理和服务的双重属性，部分管理性的事务容易招致居民对其资格的怀疑，尤其是人口信息采集这类居民较为敏感的事务。因此，为促进社会组织融入社区，应当设立一个融合期，在这一期限内，社区居委会应协助社会组织尽快熟悉社区情况，带领网格社工入户走访实现与社区居民的感情融合，融合期过后再由社会组织自行负责开展工作。

最后，以社工工作方法带动行政事务工作方式的转变。一方面，通过专业社工的指导树立网格社工的服务理念并掌握一定的社工工作方法和技巧，例如社工带领网格社工走访入户，示范指导与居民沟通的方法和技巧，建立与居民之间的信任关系。另一方面，专业社工通过开展贴近居民需求的服务活动树立形象，增进居民信任，与居民互动从而形成非正式关系，促进行政事务工作的完成，例如精神文明创建、人口信息采集、文明公约宣传等，改善行政事务工作方式并提高行政事务工作效率。

4、项目支持保障

为保证社工机构承接社区行政事务取得成效，还需要一系列措施的配套支持，主要包括明确工作职责、搭建培训体系、建立评估制度这三个方面。

第一，明确社工机构的工作职责。社区行政事务素来有“上面千条线，下面一根针”的说法，将社区行政事务外包给社工机构必须将这些“线”理清楚。不同于以往街道办事处直接将行政事务下派给社区的行政命令方式，政府购买服务需要遵循合约的约束，对双方的工作职责进行明确的界定，避免运作过程中的随意性，从而保障合约的顺利履行。此外，社工机构未从事过社区行政事务，明确的工作职责也是一份工作指南，对网格社工的日常工作起到指导作用，是保证行政服务供给的质和量的前提。

第二，搭建培训体系。社工机构作为社会组织承接社区行政事务所面临的一大难题是从未接触过行政事务相关工作，缺乏从事行政事务工作的经验和能力。为了实现社区行政事务的移交，必须对负责具体行政事务的网格社工进行定期培训，使得网格社工能胜任社区各项行政事务。同时，社区行政事务实际上还是和人打交道的工作，专业社会工作的理念、方法和技巧在和居民建立良好互动关系上具有天然优势，对于改变以往行政化管理方法有导向作用，以社工服务理念、方法、技巧为内容的培训不可或缺。

第三，建立评估制度。政府购买服务的双方——街道办事处和社工机构实质上是一种委托代理关系，为保证服务的数量和质量，虽然街道办事处将社区行政事务外包给社工机构，但是监督合约的履行和评估服务的质量仍然是街道的职能。因此，街道必须做好项目评估工作，建立相应的评估标准和制度，检验社区行政服务外包的结果，防止出现服务质量降低所带来的群众信任危机。作为事关民生的服务项目，社区居民对服务质量和效果最有发言权，评估主体需要将社区居民纳入进来，评估方式需要结合公众满意度调查。

（二） 社区行政事务引入社会组织的具体实践

1、社区行政事务购买机制

为做好社区行政事务社会化试点工作，满足社区居民对便捷、高效的行政服务需求，推动社区治理的转型升级，晋江市灵源街道采纳了我们的建议，决定以购买服务的方式进行社区行政事务治理模式改革。灵源街道先后邀请深圳、厦门、晋江等地共6家优秀社工机构开展面谈和邀标会，经过多轮评委团评分，最终确定与深圳慈善公益网建立合作关系。服务提供方深圳慈善公益网2000年开始社区慈善公益服务，2007年获准成为首批民办社工机构，从业十七年来，致力于创新社会治理，发展专业社会工作，在社区服务方面具备成熟经验。

灵源街道社区行政事务购买项目采用政府购买服务、社会组织运作的模式，街道办事处作为主导购买方、社区居委会作为监督管理方、厦门大学公共事务学院作为调研提升方、深圳慈善公益网作为服务督导方签订四方合同，建立了下图所示的社区行政事务购买机制。

灵源街道办作为政府购买服务的委托方，通过合约出资的方式将社区行政事务治理的职能让渡出来，并负责项目的监督与评估。合作为期三年，实行一年一签，每个社区由街道提供专项经费40万元/年，按季度拨付，用于社区工作人员的工资福利以及社工机构服务税费、督导费、管理费、培训费、活动费、评估费等。合约之外的特殊事项实行经费独立预算，例如，对于上级部门下达的临时性、阶段性、应急性工作，委托方和承包方可根据实际需要另行签订专项服务合作协议，具体费用另行协商。深圳慈善公益网是政府购买服务的承包方，也是社会工作人才的提供者，负责招聘专业社工人才和网格社工建立工作团队，运营社区公共服务中心，结合网格化服务管理方式，提供合约所规定的各项行政服务，同时定期接受灵源街道及社区的监督评估和调研提升方的指导。

2、社区行政事务购买内容

灵源街道与深圳慈善公益网签订一个总合同和六个子合同，对社区行政事务外包项目的具体内容和要求进行界定，概括起来可以划分为 “网格+中心”两大项目。网格即网格化治理，街道将能够与网格化治理相结合的部分行政事务重新梳理整合，将适合通过网格化运作的辅助性社会管理和公共服务工作一并打包给社会组织；中心即社区公共服务中心，按照晋江市《关于进一步加强和改进村级公共服务中心建设的通知》、《社区公共服务中心星级创建标准》等文件精神推进软件和硬件建设，并按照市委组织部关于《社区组织承接部门延伸政务性工作清单办事指南》要求，提供社区公共服务中心服务项目。具体社区行政事务内容如下：

3、引入社会组织取得成效

2016年4月18日，在街道、社区、深圳慈善公益网的规划下，试点工作正式启动，深圳慈善公益网14名社工正式进驻林口、灵水两个社区的公共服务中心，运营开展社区行政事务社会化项目。政府购买社区行政服务以社区为依托，旨在通过引入社会组织创新社区行政服务的提供机制，最终推动新型社区治理模式形成。项目目标分为三个阶段：第一阶段接手部分行政事务，社会组织融入社区，以新的工作模式提高居民对服务的满意度；第二阶段着重形成特色服务项目，推进行政事务与社工服务理念的融合，以服务带动行政事务的转型；第三阶段通过服务型行政事务治理模式的完善，促进新型的社区治理和社区服务体制形成。项目尚处于起步阶段，所取得的成效主要体现在以下三个方面。

从社会组织的角度出发，两个社区建立了“网格社工+专业社工+社工督导师”的工作团队。网格社工受聘于民办社工机构，每个网格至少配备一名网格社工从事具体行政事务工作，部分由深圳慈善公益网在当地公开招聘，另一部分来自社区两委班子成员和街道统招的社区工作者。从本社区中选拔工作人员有以下优势：一来晋江市属闽南地区，通行闽南语，挖掘当地人才能够充分发挥其本土语言优势；二来网格社工日常工作围绕当地居民展开，本社区人才能够充分利用其自身社会资本开展工作；三来试点期限为三年，招募当地人才有益于保证工作团队成员的稳定性。项目由具有2年以上相关社会工作实务经验的专业社工作为项目负责人统筹项目整体工作，并负责与各方日常工作进行对接和沟通。此外，专业社工需要运用专业社工知识设计符合居民需求的服务项目，对网格社工的工作方法进行服务理念、方法和技巧方面的指导，不断推动社工方法与社区行政事务的融合。政府购买行政服务是一次大胆的尝试，在国内缺乏丰富的实践经验，需要不断探索社会工作与社区行政事务融合的路径，因此，机构内资深的社会工作者作为社工督导师对网格社工、项目负责人进行持续的督促和指导，不断提升一线工作者的专业服务技巧，进而确保他们在社区开展服务的效率和质量。

作为行政服务提供的主体，网格社工进驻社区需要解决的首要问题就是如何融入社区，让网格社工的概念深入民心，这也是网格社工开展工作的前提。融入社区是一个潜移默化的过程，专业社工和网格社工进驻社区公共服务中心以来，一方面在社区两委大力协助下，采用实地观看、入户走访等方式了解社区的区域规划、网格划分以及民情风俗、人口分布等基本社情，全面深入走访居民过程中与居民嘘寒问暖、拉家常，听取居民意见和建议，细心收集社区居民需求，主动向居民介绍推广网格社工这一新概念，提高网格社工的群众知晓度，同时完成信息采集工作；另一方面，根据走访了解到的社区常住人口和流动人口的数量、年龄层次、需求反馈等情况有针对性地开展了多场主题活动，积极提供各项民生服务增进与居民的互动，实现与社区居民的感情融合，获得社区居民的认同和支持。

截止至2016年7月底，两社区网格社工对社区内所有住户至少上门走访了一次，还对部分家庭进行回访，约与6000多名居民面对面介绍社工服务。网格社工开展的社工宣传、亲子活动、包粽子比赛、庆六一等社区服务活动共计30多场次，并形成一系列特色常规性服务项目，服务人数累计达2000多人次，涉及老人、青少年、妇女、流动人口等群体，广泛受到社区居民的好评和认可，部分服务活动情况如下表所示。

行政事务是网格社工工作的重点，网格社工在项目开展初期的主要任务是通过走访入户熟悉社区情况，逐步接手服务合约要求承担的各项行政事务。

网格化信息采集服务方面，由于试点工作开展前两个社区的网格化管理有名无实，社区网格化服务管理信息平台的数据存在准确性、及时性、完整性方面的疑问，更新完善社区网格化服务管理信息平台的工作量较大。随着三个月的融合期结束，林口、灵水两个社区网格社工基本对社区居民进行入户探访一次或以上，与居民建立了初步的联系。在前期入户走访和服务居民的基础上，两个社区从7月开始以每周10%的任务指标进行楼宇和人口信息的排查、更新、录入工作，保证网格平台数据的准确性和及时性，这也是今后网格社工开展服务、解决居民实际需求的重要信息来源。截止至8月底，两个社区基本完成网格化服务管理信息平台的信息录入工作。

网格事件处理方面，网格社工通过日常巡查、入户走访、安全生产检查等工作过程，以及信息平台、微信群等渠道，发现社区存在的不和谐因素。对于这些不和谐因素，网格社工积极通过非行政化的手段进行化解，超出其能力范围的事件则上报街道相关部门进行协调处理。网格社工先后协助解决了居民反映的小区高空抛物、雨天道路积水、道路破损等50多个难题，所处理的事件涉及到居民生活、安全生产、城市管理、综合治理等多个方面，这些问题及时有效的解决化解了社区的安全隐患，满足了居民需求，在一定程度上增进了居民对网格社工的认可。

接管网格服务工作之外，网格社工在街道各科室的指导下初步熟悉并接手安全生产、计生管理、环卫保洁、“两违”巡查、社会组织培育等行政事务。以安全生产为例，两个社区坚持每月进行一次企业安全生产检查、每季度进行一轮店面安全生产检查，截止2017年2月底，共检查了企业143家（次），门店870家（次）。

此外，社工机构全方位对接社区公共服务中心窗口各项业务工作，在工作方式上也较为灵活，不仅积极推进一站式服务，灵活规划设置综合服务窗口负责接件、转件、办理等业务，同时结合网格社工平时入户走访工作，到居民家中为他们办理生育服务证、二女（独女）户“安居工程”、危房翻建手续、缴交新农合和新农保等窗口事务，将社区行政事务办事窗口延伸到居民家中，极大地提高了行政服务的效率和质量。

灵源街道试点工作中的网格社工强调将社工的理念、方法灌输融入进社区行政事务中，以服务带动行政事务的转型，因此对工作团队的培训从街道科室、机构高校、团队自身三个层面围绕行政事务、社工专业、个人成长三个方面展开。

行政事务方面，为了让社工尽快熟悉工作岗位，不断提升能力素质，街道各科室为网格社工进行全方位、多形式、有重点地举办行政事务工作培训16期，并建立常态化的行政事务“半月督导”制度，由各科室负责人每两周自行安排到两个社区指导行政事务工作，切实提高工作团队行政事务方面的业务能力。

社工专业方面，为强化社会工作价值和服务理念，掌握社工专业工作方法，深圳慈善公益网在社工和网格社工正式上岗之前进行为期五天的统一岗前培训，采取集中培训的形式进行，内容包括社工岗位能力提升与社工团队建设、社会工作价值观与社会工作实务模式、技巧等方面；在职过程中，深圳慈善公益网还安排拥有资深工作经验的社工督导师组建“灵源社工项目督导团”，每两周到两个社区进行“一对一”能力素质提升督导，结合自己的服务经验与专业技能为社区社工团队提供工作指导与分享，力求使培训更加贴近工作实际。

个人成长方面，两个社区的项目负责人定期开展交流会，如每周初召开的周例会，一方面对各人上周工作进行总结反思，并制定本周工作计划；另一方面，大家分享工作中遇到的问题和困难以及工作感受和想法，共同讨论解决问题，提高服务质量，凝聚团队力量。团队开展服务活动前后，都会召开活动筹备会及活动总结会，筹备会通过团队成员集思广益，形成详细的、可操作的活动策划方案，保证活动不偏离预期效果；总结会则更加侧重通过团队的反思和分享改进活动设计，增强服务的效果。从行政事务、社工专业、个人成长等方面多管齐下进行培训，强化网格社工的服务理念，提升社工实务能力，不断探索社工方法与行政事务结合的恰当方式，为社区居民提供全方面、高质量、专业化且有针对性的服务。

（三）社区行政事务引入社会组织的特点

在实际操作过程中，灵源街道的社区行政事务治理引入社会组织试点工作呈现出以下特点。

1、政府主导

政府统筹管理。灵源街道是项目的设立单位，对项目的运作情况进行统筹。政府主导并不意味着政府对社区治理的直接介入和强化政府控制功能，而是指政府在社区治理中扮演着其他主体无法替代的角色，发挥着最基本的、不可或缺的功能，这是一种回归理性的、有距离的治理。灵源街道在试点中改变以往以行政化手段推进社区建设的方式，尽量采用柔性化和间接化的管理手段。政府在其中的作用更多的是制定协作规则，为项目开展创造宽松的氛围和良好的环境，征求不同社区治理参与者意见的情况下，制定社区治理的发展目标和发展规划，并不断推动社区治理进一步走向法治化、制度化和规范化。

建立街道主导、多方联动机制。作为项目的主管单位，灵源街道在项目中起主导作用，项目领导小组、街道各科室与深圳慈善公益网、社区两委形成了多方联动机制。一是项目领导小组充分发挥作用，有效统筹和协调各职能部门积极开展工作；二是各部门分别跟进职能范围内的工作推进，社区工作者定期上报工作进展，双方沟通工作难题；三是构建信息交流平台，建立联席会议制度，街道、科室、社区、社工机构多方共同参与会议，汇报反馈试点工作进展，交流服务中凸显的优势与劣势，探讨试点工作遇到的难点问题，为下一步工作的重点找准方向。

建立监督和激励机制。政府从社区行政服务领域中退出并不意味着不作为，而是政府角色定位和职能的转变，由直接包办社区行政服务的“划桨人”转变对社会组织所提供的行政服务进行监督评估的“裁判员”。灵源街道拟定了针对项目的监督评估方法，一是机构自评，以每季度审核社工机构提交自评报告的方式进行，二是合约期内进行期中和期末评估两次评估，采取多元评估的方式，包括街道评估、居委会评估、专业评估等。

2、项目化运作

灵源街道“基层服务社会化”试点工作本质上是政府出资购买社会组织的服务，不同于岗位购买模式向社工机构聘请社工人才提供既定岗位的服务，也区别于街道办事处向社区居委会下派社区工作者的方式，灵源街道的试点以项目化的方式运作，将社区内的行政事务打包为不同的项目由社工机构承包并结合专业特长自主开展服务，以项目落实行政事务目标管理。项目化运作对于推动灵源街道社区治理模式的创新性发展有以下优势：

改善社区居委会行政化倾向。项目化运作将繁重的日常行政事务从社区居委会中剥离出来委托给社工机构，改善了社区层面“上面千条线，下面一根针”的局面，大大减轻了社区居委会的负担，为居委会基层群众性自治组织这一角色功能的“复位”提供操作可能性。

增强社会组织能动性。作为项目的承包方，深圳慈善公益网被赋予了合法性和相对充分的自主运作空间，行政事务整体外包有利于深圳慈善公益网对试点项目进行全方位的考虑，对项目的重点难点进行深刻剖析，不断优化提升项目设计并协调团队人员将各节点的工作按规划落实下去。

便于建立评估监督体系。项目化运作责任分工明确，作为购买方，灵源街道能够根据各方的权责约定定期对项目进行评估，在项目运作过程中对各项工作目标的完成情况、项目经费使用及各项机制落实情况进行监管，及时提出整改建议，对项目实施的大方向进行宏观调控。

3、社工+工作模式

正如王思斌所说，“社会工作主要通过提供服务来参与社会治理”，作为提供行政服务的主体，社工是社区行政事务治理引入社会组织试点工作的基础元素，在项目运作过程中处于核心地位，以此形成的“社工+”工作模式使得社工成为介于政府与社区居民之间的黏合剂，有利于社工专业优势的发挥，保证试点工作的稳步推进。

社工+政府

项目运行过程中，社工和政府的互动贯穿始终。除了接受必要的街道各科室对相关行政事务进行工作制度、职责要求、仪容礼仪等方面的培训之外，社工团队与街道建立联席会议制度，每个季度召开一次，沟通项目落实情况和季度考核情况、商议和解决问题等。为实现全方位综合信息服务，双方共同推动社区数据与派出所等其他职能部门信息平台联通，整合网络资源，为构建社区工作者与居民之间沟通的桥梁提供联动的数据信息平台。

社工+居民

入户走访是网格社工开展服务的重要方式，不仅在项目启动初期起到了解社区基本情况、自我宣传和推广的作用，更是两社区长期坚持的跟踪居民需求、向特殊人群提供服务、赢得居民信任感的工作方法。网格社工入户走访过程中更加讲究技巧，注重在充分理解居民信息和需求的基础上提供物质服务或心理辅导，促进社区各类问题的解决，有效化解社区内不和谐因素。运用社区传统工作方法之外，网格社工借助信息化手段，如以网格为单位建立微信群、QQ群等新媒体增强与居民的互动，后续还将创新公共服务中心服务载体和平台，比如建立“微信受理”等平台，居民不出家门即可办理行政事务，解决服务群众“最后一公里”问题。

社工+内外部资源

社区居委会、社区组织等是最贴近居民的基层单位和组织，社工的各项服务都扎根于社区，处理好与社区各组织的关系，相互协作，能够形成工作合力有效推动社区建设的多元化参与。网格社工一方面与这些基层单位和组织建立亲密的伙伴关系，并通过每周定期例会让这些组织参与到项目工作中来，给项目工作更多发展性建议和帮助。另一方面，社工有强烈的整合资源意识，致力于团结社区内外部企事业单位、个体经营者，获取更多的资源，共同参与社区服务建设，促进社区建设的发展。例如，灵水社区不仅链接街道社区卫生服务中心举办健康讲座及免费体检项目，提高社区居民健康生活品质；链接几何会所理发店，为居民提供每月一次的义剪服务，营造社区互助氛围；链接社区前乡、后乡老人会资源为开展老人活动提供设施、场地等帮助；在日常活动及走访中有意识地挖掘社区能人和热心居民作为志愿者资源，建立自己的资源库等等。在链接社区内外部资源的过程当中为居民提供更加多元化、大众化、优质化的社区服务，同时秉承“助人自助”的工作理念广泛培育居民互助精神和社会责任感，引导居民挖掘、发展自身潜力，积极参与到社区事务中来。

4、与网格化管理相结合

灵源街道的网格化管理区别于政府对社区的管理和控制，而是作为社区治理的一种技术手段，实现社工下沉、服务下沉、信息集聚、资源共享的网格化管理方式，以网格社工为社区居民提供全方位、零距离的社区服务，以网格化信息平台提升工作效率，实现管理功能向服务功能的转移和粗放型管理方式向精细化、信息化管理方式的转变。

两个社区以网格为依托，各网格配备一名网格社工负责网格内的社区行政事务、回应居民诉求，实现了责任化分工。灵源街道外包的社区行政事务大多数适合通过网格化运作，因此网格社工听过入户走访或者社工服务活动对居民的信息和需求进行长期动态追踪和更新，以亲情化服务为核心改善民生，贴近群众的利益诉求，赢得居民的认同和支持，进而推动行政事务的高效办理。另一方面，网格社工将各自网格内的信息提交至网格化信息管理平台，增强对社区内人、事、物、组织信息的动态监测，并解决不同部门信息封闭的问题，实现平台内横向与纵向的信息实时共享，有利于提高反馈问题、解决问题的效率。

从试点工作的实施效果看，这一做法初见成效，社区居民在网格社工入户走访、安全生产检查等过程中积极反映社区内市政建设、环境卫生等问题，网格社工通过网格化信息管理平台的反馈均得到快速有效的解决，网格社工真心为居民解难事、办实事，得到了广大居民的好评和信任。

参考文献：

胡祥. 城市社区治理的热点问题研究[M]. 武汉: 中国地质大学出版社, 2009,124.

上海市人民政府. 关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见[EB/OL]. http://xiay.shqp.gov.cn/gb/content/2006-07/14/content_89157.htm, 1996-03-25.

丁茂战. 我国城市社区管理体制改革研究[M]. 北京: 中国经济出版社, 2009,120.

陈伟东,李雪萍. 社区行政化:不经济的社会重组机制[J]. 中州学刊,2005,02:78-82.

深圳市人民政府办公厅. 深圳市社区工作站管理试行办法[Z]. 2006.

中共武汉市委、武汉市人民政府. 关于深入推进“社区建设883行动计划”的意见. 2006.

湖北省委政研室、湖北省民政厅联合调研组. 十年探索结硕果 “江汉模式”誉全国——武汉市江汉区推进社区管理体制改革创新调查[J]. 政策,2010,08:39-42.

中共武汉市委、武汉市人民政府. 关于深入推进“社区建设883行动计划”的意见. 2006.

杨蓓蕾. 发展质量视角下的城市社区建设模式研究[M]. 上海: 同济大学出版社, 2010,115.

陈伟东. 城市基层社会管理体制变迁:单位管理模式转向社区治理模式——武汉市江汉区社区建设目标模式、制度创新及可行性研究[J]. 理论月刊,2000,12:3-9.

李友梅. 社区治理:公民社会的微观基础[J]. 社会,2007,02:159-169+207.

全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国城市居民委员会组织法, 1989.

深圳特区报. 深圳近五成人不认识社区居委会主任[EB/OL]. http://sz.people.com.cn/n2/2016/0420/c202846-28181016.html, 2016-04-20.

深圳特区报. 深圳近五成人不认识社区居委会主任[EB/OL]. http://sz.people.com.cn/n2/2016/0420/c202846-28181016.html, 2016-04-20.

徐道稳. 社会基础、制度环境和行政化陷阱——对深圳市社区治理体制的考察[J]. 人文杂志,2014,12:117-124.

长江日报（武汉）.筑牢和谐社区建设之基[EB/OL]. http://news.163.com/10/0907/04/6FUVCK9D00014AED.html, 2010-09-07.

王思斌. 社会工作在创新社会治理体系中的地位和作用——一种基础—服务型社会治理[J]. 社会工作,2014,01:3-10+150.