党的十九大报告明确提出要发挥社会主义协商民主的重要作用，要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，要加强协商民主制度建设，形成完成的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利，并特别提到要统筹推进基层协商等。在此之前，从党中央、国务院到各级党委、政府，多次就社会治理格局、城乡社区治理以及基层协商给出了顶层设计和政策指引，提倡基层单位探索基层协商治理机制，推进基层治理创新。

一、试点基层协商民主治理机制的背景

1.基层协商民主治理工作的政策推动。

关于基层协商治理工作，除了的顶层设计的方向指向外，还有赖于基层的探索实践来形成可操作的、制度化的实施模式和推广范例。为此，根据晋江市委有关《完善村级党组织领导下的新型城乡社区治理体系》的文件精神，英林镇党委与福建省委党校地方治理研究中心合作，以探索基层协商民主试点为突破口，积极推进基层协商民主工作。

探索推动基层协商民主工作，是提高乡镇一级党委政府引领基层治理能力的一种体现，也是处理农村各种复杂事态、解决各种矛盾纠纷和推动各种政策落地的有效举措。在探索实践基础上不断总结经验，使协商民主成为乡村基层治理一项常态化的机制，有利于建立健全新型城乡社区治理体系，提高基层治理能力，促进基层和谐发展。

2.基层协商民主治理工作的现实需要。

现有的城乡居民自治制度框架及镇村管理服务体制，在维护和保持农村秩序和谐稳定、经济社会发展以及各项改革事业方面，提供了结构化的基本遵循，举凡乡村重要发展事项和公共事务治理事项通过上述制度体制基本能够得以确定并落实。而随着新时代经济社会的发展，群众公民和权利意识的提高，对村级公共事务或涉及自身权益事务的参与要求进一步提高，在这种形势和变化背景下，必然对一些现有自治制度和管理服务体制提出一定的挑战。另一方面，对于乡村社会一些历史遗留的、复杂的、局部性的矛盾和问题，镇村两级干部往往觉得无从下手，或者有畏难情绪。特别是党支部作用不明显的村，这些事务长期得不到解决，影响社区和谐稳定，影响基层干部威望，影响项目落地。同时，也有越来越多的乡镇干部反映：群众工作越来越难做，基层干部想为群众办好事，有时却遭受来自群众的不理解、不支持，甚至是明显的反对。

有鉴于此，近年来，英林镇党委不断探索并积极推进村级党支部引领下的基层治理工作。我们在工作中深切感受到，有必要探索建立基层治理机制，通过引导可控的协商民主议事机制，为这些公共事务的解决提供议事载体和平台，既便于干部更加广泛地搜集民意，又为利益相关方或当事人提供表达诉求的平台和机会，以此作为协商解决局部性复杂事项的切入点，逐渐使基层治理依法有序，实现共商共治共享和基层治理能力与水平得到提升。

二、英林镇协商民主试点工作模式

（一）设定程序化运行机制

协商民主工作的运行机制包括包括协商民主议事会的组建、协商民主议事会议题的确定、协商民主议事会的召开、协商民主议事会成果的落实四个主要环节。

1.协商民主议事会的组建：协商民主议事会以驻村干部、村两委为主导，以利益相关方代表为主体，具体采用3+X模式。“3”是指镇领导或驻村干部、村两委成员、利益相关人三个方面的当然代表；X则指包括所在村的两代表一委员、乡贤能人、法律工作者等在内的社会协同力量，X人员的确定要根据具体协商事项进行个性化精选。

2.协商民主议事会议题的确定：设定了五种情形分别是（1）上级党委政府要求完成的涉及面广且复杂的事务；（2）经由协商式民意调查搜集到的群众意见比较集中的事务；（3）经由村民民主自治的各种机制明确要求的协商解决的事务；（4）由利益相关方群众提议并得到利益相关人30%签名支持的事务；（5）村党支部认为应该提交协商解决的其他事务。

3.协商民主议事会的召开：（1）由村党支部征求意见后确定的会议方案；（2）协商事项草案，即事先由相关主体提交的具体协商事项的解决意见草案；（3）会议召开，规定了到会人数要求以及会议的五个步骤，包括主持人说明、 动议人解释、议事会成员发言、议事会代表实名表决和协商一致的议案签名确认；（4）争议条款的解决。

4.协商民主议事会成果的落实：主要包括协商民主决议案的方案通报和监督落实两个环节。

此外，该机制还包括会议记录、签到表、表决票等细节。

（二）本着党政主导、群众主体、依法依规的原则，开展协商民主试验，推进过程做到三个结合。

1.统筹设计与个案推进相结合。围绕英林镇协商民主制度化目标，形成《英林镇基层协商民主试点工作方案》，作为开展试点工作的蓝本。在此基础上，在辖区内选择试点村，按实际需要和协商事项特点，设计个案化的实施方案。

2.统一领导与多元参与相结合。试点工作在镇党委政府统一领导和合作方专家指导下，以试点村党支部为主导稳步推进，党组织从议题提出、征求意见、组织召开协商议事会以及协商结果执行监督等全方位全过程领导进行。同时坚持多元参与原则，充分发挥协商事项利益相关方的主体作用，并借助村能人、乡贤、老人会、法律工作者以及专家学者的协同作用，形成共商共治的格局。

3.公开透明与依法协商相结合。举凡协商方案、协商事务、协商主体、协商程序的确定以及协商结果，都通过村居现有的渠道公布公示，做到公开透明。同时坚持在宪法和法律法规许可的范围内开展协商,依法确定协商内容、协商主体、协商程序,保证协商活动有序进行。

我们的方案还有三个鲜明特点，一是充分体现制度导向和党组织引领：议题选择、议程控制以及议案落实，都在基层党组织领导下并在现有的村民自治制度框架下进行，同时是对现有自治制度的一种有效补充；二是充分体现利益相关性和参与性，方案中利益相关方代表不少于议事会代表的三分之二，其他代表除了镇村代表外还党员代表、两代表一委员、包括乡贤、老人会等；三是充分体现专业咨询性和法律遵循性，议事会除了正式代表外，根据事项性质还邀请镇领导、法律工作者和专家列席会议，可以现场提供决策指导、参考或者咨询，意在确保协商的合法性并提高协商的质量。

三、英林镇协商民主试点工作进展情况

英林镇分别在港塔村、西埔村、英林村选取具体事项试点实施，均取得良好成效，受村两委和群众好评。

1.第一个试点单位——港塔村，协商事项：港塔村红旗楼前五处自盖石屋拆除补偿事项。红旗楼系港塔村70年代为留住村办集体企业人才、解决部分群众居住困难筹建的公益性楼房，因红旗楼系石头结构住房，居住条件较差，村两委会决定进行改造翻建。由于历史原因，红旗楼前有5处自盖石屋应补偿方案未能达成一致，一直久拖未决。但帮助解决居住困难群众住房问题民心所盼，也是村党支部职责所在，为此经村支委会研究，决定采取协商议事会方式协商解决。

港塔村于2017年7月4日经村党支部提议就红旗楼前五处自盖石屋拆除补偿事项进行民主协商，7月13日组建有18名成员的议事会（其中利益相关方12名，占议事会总人数的2/3），7月14日至20公示协商民主议事会召开事项，向村民征求意见，7月22日召开协商民主议事会，就红旗楼前五处自盖石屋拆除补偿事项进行民主协商，参加代表17名，会上经讨论后，与会代表一致同意达成补偿共识，7月23日公告协商民主结果，7月24日至26日五户石屋代表签订补偿协议（协商过程中一户村民提出石屋补偿要因年代货币对位物价的不同意见，但经律师说明集体资产的处置办法及第三方评估单位出具价值评估报告已充分考虑石屋价格后就没再坚持了，而且也在7日内签订补偿协议），8月1日发放征迁补偿款，8月2日顺利拆除五处石屋，8月4日公告协商结果执行情况。11月7日举行红旗楼改造启动仪式。

2.第二个试点单位——西埔村，协商事项：西埔村村集体用地置换埔顶寮会议会址事项。埔顶寮会址系解放战争时期，中共泉州中心县委在埔顶寮借用群众住处主持召开一次重要会议的一个会址，这是革命历史故事的见证，是作为革命老区的西埔村的革命遗产。群众对这一会址的保护修缮的呼声由来已久，但由于该会址属村民洪祖正私人住宅，为此村党支部提出以地块置换方式来解决，以使会址成为村集体所有才能进行保护修缮，并提议将埔顶寮自然村集体所有的一面积约280平方米的土地与洪祖正祖厝进行置换。

西埔村2017年6月20经村党支部提议就村集体用地置换埔顶寮会议会址事宜进行民主协商，7月5日完成利益相关方摸底、征求意见和集体土地产权置换方案起草，7月18日组建有20名成员的协商民主议事会（其中利益相关方14名，占议事会总人数2/3以上），7月19至25日公示协商议事会召开事项，8月5日召开协商民主议事会，就村集体用地置换埔顶寮会议会址方案进行民主协商，参加代表20名，会上经讨论后，与会代表一致同意达成置换共识，8月5日公告协商结果，9月15日签订置换协议，11月初启动会址修缮工作。协商会议上，一名利益相关方村民代表提出，虽然支持革命会址保留和集体土地置换，但认为之前村里对其角落的关心支持欠缺，要求今后要加大对角落的发展支持。通过此次协商会议，既达到支持保护革命会议会址的共识，又让村委有更好的心态和机会与村民沟通，让村委意识到今后要多倾听群众意见，响应诉求，改进工作不足。该案例得到离休老党员洪肇服同志（系埔顶寮会议参与人之一）的高度肯定，指出协商民主议事会是新时期群众路线的具体体现。

3.第三个试点单位——英林村，协商事项：英林镇新大街与菜市场周边区域经营秩序规范治理事项。该协商事项由于涉及镇级多个职能部门，因此该议题由英林村党总支提出申请，由镇党委牵头抓总，村党总支部负责具体实施。实施的背景是：2017年9月份，以晋江市创建全国文明城市为契机，英林镇党委政府对新大街与菜市场周边区域经营秩序开展专项整治工作，取得一定成效，并得到商户、商贩和周边群众的欢迎。在此之前，群众多次强烈反映新大街和菜市场的乱象问题，请求治理，属地村——英林村也多次开展联合整治，虽有成效，但反弹快、回潮快。镇党委政府决定召开协商议事会，广泛听取经营户、摊贩、市民等群众意见后形成长效治理机制，于2017年10月13日至17日发布会前公示书，确定协商议事会组成人员32名，于10月18日下午召开协商议事会，议事会共有31名组成人员参会，会上，各职能部门就本部门职责作了说明，各利益相关方代表均对近期新大街及菜市场周边区域的整治成效表示满意和肯定，并支持巩固治理成效，纷纷表态将尽力配合，有的代表也就会议主题提出了相关意见建议。会上，31名议事会组成人员还就20条职能部门及利益相关方规范管理和经营行为公约内容进行无记名投票，其中7条31票全部赞成，12条30票赞成，1条28票赞成。于10月20日发布协商结果公告，形成新大街和菜市场周边区域经营秩序行为公约和规范治理通告，建立综合治理机制，设置曝光台并继续执行镇村多部门联动，巩固菜市场治理成果，防止回潮反复。

四、英林镇协商民主试点实践感受

党的十九大报告中指出，要发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式；要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。基层协商民主就是丰富民主形式的重要举措，在试点过程中，我们也能充分地感受到协商民主案例的实施，就是村民自治、法治和德治的有机结合，是现有对基层治理的有效补充，对碎片化基层协商的模式化提炼。

1.解决基层协商碎片化问题。平时农村在实施涉及众人的事情，基本上也是商量后才实施，但商量的过程和形式都相对零散，没有形成模式化或机制化的制度。通过试点村的协商民主治理机制探索，认为农村建立以议事会为载体、以“有事商量着办”为方法的机制，是贯彻落实党的十九大精神关于基层协商的正确实践，该办法可复制可操作，能使乡村日常协商工作纳入制度化程序化，形成上级指导有谱、基层协商有序、事项解决有方的协商民主运行机制。

2.有效改善基层民主“空转”。农村目前对要实施的涉及面较广的事项，虽然基本上都会经村民代表大会投票决定，理论上已经可以执行，但仍存在利益相关方并未参与决策，并不同意的情况。这也就是村民代表大会制度的弊端，村民代表在个别案例中并不具有实质代表性和切身利益关联性，导致出现形式民主但实际并不民主的困境。而协商民主治理机制通过引进利益相关方，并占表决比例三分之二以上，做到让参与的协商主体具备当事人即利益涉及方的真正代表性和决定权，并充分表达真实诉求，有效解决基层民主自治存在民主表决之后的民主难执行落地等“空转”问题。

3.提供解决农村治理难题的平台。在当前农村社会快速发展与传统模式固有、利益多元与碰撞并存的形势下，农村发展过程中产生的各种局部性的复杂事项和矛盾问题，村支部或村委会往往无从下手或者不敢下手去推动解决，怕麻烦怕得罪人也怕触发矛盾。而试点村的协商民主做法，为此类问题提供了一个共商共治的平台和载体，使问题的解决过程公开化，确保符合多数人利益的项目或事项能够顺利实施，实现基层和谐良性发展。

4.协商议事会组成体现自治、法治和德治思维。以协商事项涉及面来动议组建，组成人员注重引入占大多数的利益相关方，并在村一级党支部的主导下进行，体现协商的自治思维；注重邀请法律工作者、专家学者，讲法辩理，让协商机制在法律框架下运行，体现协商的法治思维；注重邀请乡贤能人代表，以具有公信力的人士对那些怀有不合理诉求的利益相关方形成道德和舆论上的压力，体现协商的德治思维。这种协商议事会机制，可让事物合乎情理的说服力、社会伦理道德的柔性规范效力、乡里面子舆论的潜显影响力和法律法规的刚性约束力等多方有形无形力量发挥作用，增强正面、积极事物的传播影响力，形成社会正能量导向风气，很大程度上促进了“商量出共识、商量出团结、商量出感情”效果，做到了把好事办实、把实事办好。

5.解决村一级的发展主导信心问题。让有益多数村民长远利益的事项能够顺畅的落地实现，促进村级走上“商量—共识—建设—改变—信心—发展”的良性轨道。此次试点案例明确提出，协商议题产生须由村党支部主导研究决定，以体现出村支部对协商民主事项的掌控，即做到协商事项主导可控、协商过程公开透明，协商结果合法合理，既能增强村支部的领导核心威信和主心骨作用，又能让当事利益方合法权益得到保护、多数村民的生产生活利益得到发展保障。

鉴于基层协商民主试点工作属于乡村新生事物，镇村两级都处于探索实践状态，而且村级党支部、村委会和议事会结构成员都需大力引导其理解和接受协商民主试点机制，并 让其认识到基层协商民主是社会发展新形势下凝聚农村最大公约数、促进农村和谐发展的重要载体与形式，从而提高支持和参与的意愿能力。因此在试点实施过程中，可能会出现村级主干认识深度与坚持实施力度不一、村民参与协商意愿不积极或协商能力不高、协商结果执行效果有待实践检验等情况，既需要镇党委政府坚定信心、保持耐心和加大深入推动力度，又需要上级党委政府加大指导和支持力度，提供和允许基层试错容错空间，以坚定镇村推进基层协商民主试点工作的信心，及增强协商治理机制的长效化。

党十九大的工作报告中提到：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”英林镇党委探索实践的基层协商民主治理机制正是对这一精髓的具体贯彻。经过半年左右的基层协商民主治理机制的探索实践，我们认为，基层协商民主治理机制是以党支部为主导组织实施的，能够更加凸显党组织的领导核心作用，进一步提升农村党组织的组织力，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒。这种治理机制也能够很好地与村民代表大会等自治议事制度形成一定的互补性。因此，在上级鼓励认可下，我镇党委计划继续实施、巩固党组织领导下的基层协商民主治理机制，力求在全镇更大范围内推广实施，并选择1至2个党支部协商意识较好、主导与配合能力较强的村，朝着分类协商达成共识并逐步形成一定系列的村民自治章程努力，及时总结可复制易操作可借鉴的经验做法。