摘要：社区微治理在社会治理创新中具有重要的地位和作用，它有助于社会治理体系的完善、社会治理核心要素的培育、为社会的稳定和发展提供基础和保障。社区微治理必须正确认识和把握政府与社区、顶层设计与社区探索、积极引导与提高自组织能力的关系。推进社区微治理，要坚持立法与释法并举，加快社区社会组织建设，推动文明创建、志愿活动与微治理有机结合，大力发展社工，用好互联网，借鉴发达国家社区治理经验。

关键词：社区微治理 社会治理创新 重要载体

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理能力和治理体系现代化，是党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标。中国国家治理，除了要构建中国特色社会主义的制度体系、法律体系外，大量涉及的是百姓衣食住行学的民生问题的微治理。微治理的成效，常常反映着一个国家治理能力和治理体系现代化的真实水准。微治理与社会克服自然灾害、保障公共安全、维护生活稳定、改善生态环境和提升生活品质等紧密联系。无效或瑕疵的微治理，不仅影响公民对政府公信力和合法性的评价，日积月累还会触动公民对根本制度和道路的信心。加强微治理问题的研究，实现微治理的法治化、有效化，是完善国家治理体系、提高国家治理能力的必然要求，是创新社会治理的重要载体。社区是居民生活的共同家园，承载着大量的微治理问题。因此，在全面深化改革和社会转型日益加深的背景下，重视和加强社区微治理的研究和实践就显得十分必要。

一、社区微治理在社会治理创新中的地位与作用

社区微治理中的微，并不是微乎所微之意，而是相对于国家治理这个庞大、宏观的系统而言的。社区微治理，是指坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社区多元主体参与，依据法律法规和自律规范，对社区事务、社区组织、社区生活进行规范和管理，化解社区矛盾，规范社区行为，调节社区主体利益，协调社区社会关系，激活社会活力，实现政府治理和社会自我调节、社区自治良性互动，使社区成为管理有序、服务完善与文明和谐的社会生活共同体的过程。

社区是社会的细胞，是构成社会的基础单元。社会治理是国家治理的重要组成部分，社会治理离不开社区微治理。社会微治理，是社会转型的必然结果，与社会整合紧密相关。随着改革的不断深入和社会转型的加快，我国原有的单位体制社会整合的功能逐渐弱化，社区越来越成为社会整合的主要载体。社区微治理的基层性、公民需求的基本性、完善基层自治功能的目标以及与基层政权紧密结合等特性，决定了社区微治理是社会治理创新的重要基础和载体。社区微治理在社会治理创新中具有不可替代的作用。

一是创新社会治理体系有赖于社区微治理体系的完善。党的十八届三中全会第一次明确提出了要“创新社会治理体制”的目标。“创新社会治理体制”核心的问题是要正确处理政府和社会的关系，包括完善社会自我调节、激发社会组织活力、强调法治等重要内容。在这些方面，社区都是很好的起点和切入点。在完善社会自我调节方面，长期以来我国在法理上承认居民委员会是自治组织，承认社区居民依法自治的地位，赋予其清晰的权利义务。进入新世纪，在党委政府的积极鼓励和推动下，各地在居民委员会自治方面开展了丰富多彩的实践，为完善社会自我调节机制打通了观念、体制与制度的通道。在激活社会组织方面，虽然我国还没有社团组织法、官方或者半官方的社会组织占据着主体地位，但是，激活社会组织活力已经得到主流文化的认可。改革社区社会组织的创建、登记、管理和活动方式，在各地已经如火如荼的展开。党的十八届三中全会已经彻底为社区组织“松绑放权”。可以预见不远的将来，在法律与政策的鼓励下，多样的以服务社区自治的民间社团将出现在神州大地上，必将极大地促进社会治理体系的完善和提升。

二是社会治理的核心要素有赖于社区培育。法治是社会治理的核心要素。法治需要有完善的适应社会发展的法律法规，需要公民对法律内心拥护和真诚信仰。长期处于“权大于法”与“情深于法”的文化生态下，要用法治思维和法治方式，提升社会治理水平与层次，必须解决两个突出问题。一是加大法律供给。加快社会治理方面的立法，摆脱社会治理欠缺法律法规调整的局面。二是培育法治文化，引导全民自觉守法。社区微治理，为解决上述两个问题提供有效路径和丰富实践。社区微治理从小处着眼，从具体事务入手，用法律法规规范居民，引导其正确处理自由与秩序、私权与公共权益的关系，适应社会结构、生活水平、生活方式、思想文化及行为规范等方面的深刻变化，形成对社区共同利益和整体利益的自觉认同。社区利益调整，大量是私法调整的范畴，立法工作易于展开，即使一时无法立法的，居民也可以依据现有法律与民事原则，通过契约引领。在这个实践过程中，一方面有助于培养居民的法治精神，另一方面也有助于解决眼下社区法律供给不足问题。居民一旦在社区形成自觉守法，遇事找法、解决问题靠法的思维与习惯，必将促进社会治理体系的现代化。

三是社会治理有赖于社区微治理给力。随着市场化、工业化和城市化进程的加快、现代传媒的发展、人口流动的频繁及人们居住方式的变化，社区的封闭性减弱、开放性增强。各类社会群体尤其是弱势群体往往都集中在社区，社会结构转型与社会变化引发的各种社会问题都会在社区层面充分显现出来。比如空巢老人的照护、家庭暴力、特殊人群教育监管、社区矛盾纠纷、缺失监护小孩的关爱、治安监管、“三小”（小食杂店、小饮食店、小超市）的食品安全以及业主、开发商与物业公司之间的矛盾冲突等等无不与社区相关。它或发生在特定的社区，或源头在社区，或本身就是社区问题，社区已经处于所有社会矛盾和社会问题的风口浪尖，这些问题如果没有及时处理妥当，有时就会酝酿成严重的社会问题。因此，能否在社区建立起有效的利益诉求机制、及时反馈社情民意、合理协调社区各阶层的利益关系，以便进一步有效整合社会资源，维护社会稳定、建设和谐社会等，就成为社会治理的重要内容。社区微治理所要解决的正是整个社会治理中这些最基础层面的问题。社区微治理的展开，可以形成良好的解决社会问题的生态系统。在这个系统中，多元主体依法参与，运用法治思维和法治方法解决问题，公民不仅可以畅通诉求，而且权利能够得到救济，把问题解决在萌芽，把矛盾化解在社区。这样，既能解决面临的突出问题，又可以防问题于未然，整个社会的稳定和持续健康发展就有了坚实的基础和保障。

二、社区微治理必须正确把握和处理好几个关系

第一，要正确把握和处理好政府与社区的关系。政府与社区的关系，实质上是政府与社会的关系。改革开放以来，我们党和政府十分重视基层社会建设，不断探索适合中国国情的社区建设机制。但是，就目前的现实而言，与党的十八届三中全会确定的关于政府与市场、政府与社会关系的改革目标还有较大的差距。推进社区微治理，进一步理顺政府与社区关系是其中重要的一环。在现代国家治理视野下，理顺政府与社区的关系，要在“三个必须”上着力。

一是必须坚持中国道路和中国特色。应当承认，西方发达国家在探索政府与社区关系上有不少的理论和制度成果，这对于帮助我们正确认识和把握政府与社区关系的一般规律具有一定的借鉴和启示意义。同时，我们又必须十分清醒地看到，新中国成立以来我国社会发展的条件、路径与西方发达国家截然不同。如果从20世纪80年代中后期开展的社区服务算起，到现在我国的社区建设也已经走过了近30年的路程，经历了从街居体制向社区制的转变，从社区管理向社区治理的转变。每次转变几乎都是政府启动和主导的。在我国至今还没有出现过完全由社区主体主导的社区建设个案，也没有出现过完全由其它的非政府组织主导的社区建设个案。事实上，人类文明社会的演进也总是在国家与社会的二元互动中向前发展的。因此，在处理政府与社区关系上我们应当始终坚持中国道路和中国特色。政府在社区微治理中的主导地位不可或缺，关键是要用适应现代治理理念和机制来确保主导地位的实现。

二是必须坚持权责一致和多方参与共同治理。社区微治理内容复杂，涉及面广，需要协调的政府部门很多，诸如社区治安涉及公安部门、社区卫生涉及卫生与环保部门、社区服务涉及工商税务部门、社区文化涉及教育文化部门、社区环境涉及城管、环保规划部门。因此，坚持权责一致，加强政府部门间的协调配合，对于提高社区微治理的效率至关重要。要进一步明确民政部门在社区微治理中的主管职能，改变目前实践中存在的泛部门化的治理方式，真正让政府在社区微治理中做到主导作用有主管部门，绩效评估能具体化，过错问责不再模糊。同时，社区微治理又是全体社区成员的共同行为。坚持党领导下的多方参与，共同治理，对于充分发挥政府在社区微治理中的主导作用同样具有重要的意义。因此，必须适应新的形势，顺应社区居民的新期待，大力培育社区社会组织，完善党组织领导下的充满活力的基层群众自治机制，依托基层群众自治组织和社会组织，开展形式多样、方法灵活的平等对话、相互协商、规劝疏导、化解不同利益主体之间的利益冲突，加强社区公约、社会组织章程等社会规范建设，充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、保障居民公共利益等方面的作用，拓宽居民参与社区微治理的范围和途径，丰富居民参与社区微治理的内容和形式，让居民能依法办理自己的事情，发挥居民在社区微治理中的主体作用，促进政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动，通过自律、他律、互律，使公民、法人和其他组织的行为符合社会共同行为准则，从而提高社区微治理的成效。

三是必须解决工具与路径问题。政府主导社区微治理，不仅要解决理论、观念和机制问题，而且还要解决工具和路径问题。在涉及社区主体具体利益的协调、矛盾的化解上有时工具、路径比机制更重要更管用。与国外发达国家不同，我国社区建设概念的提出和社区建设的推进长期与政治功能、管控功能紧密相联系。在推进国家治理现代化的时代背景下，社区微治理追求的一个主要目标是，社区相对独立的稳定运行，社区中的委托与代理、集权与分权、管理与自治等方面将充满复杂的互动关系。社区微治理不仅要从社会结构、社会文化及社会心理等层面把握，还要运用有效的工具从技术层面解决面对的问题。社区微治理要重视解决工具与路径问题，并不意味着否定理论指导、理念牵引和机制保障的作用，而是要在社会治理理念的指引下，对各地社区创造的社区微治理成功经验从工具与路径方面加以总结提升，使之可流程化、标准化和可复制性。

第二、要正确认识和把握顶层设计与社区探索的关系。众所周知，我国30多年来的改革开放，在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧。新一届中央政府，把“鼓励基层群众解放思想积极探索，推动改革顶层设计和基层探索互动”作为全面深化改革，必须遵循的重要原则加以强调与落实。从社区管理创新到社区治理创新，本身就是社会建设方面的重大改革。社区微治理具有基层性、广泛性和差异性的特点，更需要正确认识和把握顶层设计和基层创新互动，做到“三个鼓励”。

一是鼓励省县区政府大胆进行顶层设计。毫无疑问，全面深化改革的领导权、主导权和宏观规划权是中央事权。但是，因为我国社区数量庞大，城市社区之间以及城乡社区之间差异性大，就是同一个区域不同社区发展和治理问题也各异。依靠中央政府设计出能够适用各地社区微治理的方案显然不现实，也不可行。因此，在社区微治理上，应当鼓励省县区党委政府根据法律法规政策和中央部署，结合本地经济社会发展状况、社会结构、居民需求等要素，围绕创造社区良好的治理环境、提供优质的公共服务和推进社区建设，大胆进行顶层设计。如进行地方立法探索、确定法定社区的元素与资源、提出公共服务下移社区的项目、责任与评估标准，鼓励社区商业服务优惠措施、推动社区自治的步骤、社区工作人才建设规划、社区调解的程序、社区社会组织孵化、建立和引导的政策，社区公约指导条款等。

二是鼓励社区展开丰富多彩的创新活动。社区公共事务管理，从居民委员会组织、运行和监督到小区草木管理；相邻关系从采光到下水道；财产关系从共有财产到垃圾筒等等无不是社区治理的范畴，无不与社区居民幸福安危、和谐相处紧密相联系。面对个性强、差异大、内容杂和任务重的社区治理事务，存在着政府失灵和公共机构失管难管管不好的问题，单靠政府和公共机构无法有效应对和解决。必须把居民中蕴藏的巨大的参与积极性发挥出来，鼓励他们创新治理方式，以小事为抓手，以居民为载体，以参与为核心，将自治内容嵌入居民日常生活，让社区自治、民主参与内化为居民的一种行为习惯，变成具体的持久的行动。比如成立小区备案性质的社团组织、楼宇管理、宠物饲养与管理、小区道路与绿化管理、户户之间相邻权协调、社区居民委员兼职化、旧楼重新装修管理等等。三是鼓励学研区开展有机合作。所谓学研区有机合作，是指高等院校、研究机构与社区在社区微治理方面开展有机合作研究与实践。有效的社区微治理必定是在正确理论指导下的生动实践。我国社区量大，仅以福建省而言，城市社区就达2000多个，社区微治理问题诸多，另外，从2000年开展城市社区建设以来，我国各地社区也积累了丰富的实践经验和成功案例，需要总结提升、宣传推广。加强学研区有机合作展开微治理，一方面有利于从理论上对社区微治理的相关工作进行指导与帮助，另一方面则有利于高校、研究机构克服不接地气的问题，实现多方共羸。当然，学研区有机合作及合作方式一定要因地制宜。

第三，要正确认识和把握积极引导与提高自组织能力的关系。事物从无序走向有序或者从低级到高级的发展，从组织系统考察有两种方式。一是自我组织起来实现有序化，称作自组织。另一种则是被组织或他组织，在外界的助推下被动地从无序走向有序。从发展趋势看，社区微治理的终极目标是走向自组织的完善，即实现社区自治。要实现这个目标，必须正确处理积极引导和提高自组织能力的关系，做到“三个坚持”。

一是坚持推动社区自组织的完善不动摇。依据法律法规展开自治、拥有完善的自治机制和能力，让社区成为充满活力的社会共同体，是社区微治理最上位的价值。社区微治理任何时候都不能缺少政府，但社区微治理不能以政府他治为基础，也不是两者的折衷，而是应当以社区居民的自我管理（自治）为基础。所以，不论是社区外组织的引导，还是社区自组织的作用，都要推动社区微治理实现这个价值。特别是外力的导入，更要把握实现这个价值的节奏、条件，既不能拔苗助长，也不能误过良机。

二是坚持提高社区自组织的能力。治理好社区，办好社区的事，关键要靠社区各类主体。社会全面转型加速了政府与社区职能的进一步分化，出现全能政府失败与万能市场失灵并存的局面，带来了大量市场解决不了，政府又解决不好的问题。这些问题关系到社区居民的切身利益，只能依靠社区自组织的机制和能力来承接。自组织是成本最低和收益最大的一种治理机制。社区自组织的机制和能力，是一个从无到有、从劣到强的过程，只能循序渐进。提高社区自组织能力，当前应当把重点放在培育其资源整合能力、参与公共事务能力、自我管理能力和服务能力上。社区自组织能力的提升是通过参与主体的能力体现出来，因此，要通过社区人才队伍建设，特别是要同社区精英的发现、培育和素质提升紧密联系起来推进。

三是坚持政府主导与他组织引导并举。在他组织与自组织之间能够形成引导和被引导关系，必定是他组织的势能大于自组织。在长期的街居体制下，社区无自组织而言，更无社区自组织发挥作用的机制。在现代社会治理背景下，我们必须加快社区自组织机制的培育。在引导社区自组织成长过程中，毫无疑问政府是主要的牵引力，但仅有政府的力量是远远不够的。现存的它组织中有许多与社区关联性强，可以促进社区自组织的成长，比如社区党组织、工青妇组织和驻区企事业单位等。所以，在推动社区自组织成长过程中，必须坚持政府主导与他组织引导并举，这本身也是现代社会治理理念的题中之意。

三、推进社区微治理的对策思路

一是坚持立法与释法并举。法治是社区微治理最重要的基石。我国是个成文法的国家，法治的前提必须要有成文的法律条文。改革开放以来，我国虽然制定了大量的法律法规，初步建立了有中国特色的法律体制。但是，相对而言，社会领域法律法规仍然严重滞后，从社区微治理层面来说，相关法律法规更是不足。因此，要加快社会领域尤其是社区微治理方面立法的规划、调研和制定。由于社区微治理涉及的大量是民商法律问题，在没有成文法的条件下，可以通过法理比如诚信原则、睦邻友好相处原则等来调节利益与矛盾。因此，在加快立法的同时，必须加大释法工作的力度，鼓励社区主体运用法律解释和法律价值引导调节利益，化解矛盾。

二是加快社区社会组织的培育。社区治理的核心是有效有序地调节主体利益、协调社区矛盾，推动社区共同体的建设。城市大聚落社区形态的出现，是我国城镇化独特的现象。大聚落社区居民人口多——在北京有的一个楼盘的居民比我国许多县城的居民都多，居民来自各方各种职业异质性强。在这种居民结构中，社区共同体的建设，必须借助社区社会组织来聚合力量。居民有组织的参与，对提高社区成员对社区的认同感，增强他们的凝聚力和相互关怀的意识显得十分重要。据笔者在福建省福州市一些社区的调研，培育社区社会组织，关键要把好四个环节。一是找准居民的同质点。从居民的异质性中找出利益共同关注、兴趣相同、公益心相通的同质点入手，由小到大组织社区社会组织。二是要建立健全成立社区社会组织的思维导图。虽然，政策已经给社区社会组织“松绑放权”了，但是在基层社区组建社会组织对许多居民来讲还是一个朦胧的梦。社区社会组织的主管部门，应编制思维导图，让有心创建社区社会组织的居民知道组建社区社会组织的路径。三是要为社区社会组织活动提供必要的活动场所。四是要加大社区精英的发现与培育，引导其成为社区社会组织的骨干。

三是推动文明共建、志愿活动与微治理三者的有机结合。创建文明社区、共建文明社区活动在我国社区有广泛的工作基础与影响力，它们在推动我国社区发展上立下汗马功劳。社区志愿活动虽然在我国社区起步较晚，但发展势头良好。把社区共建文明活动、志愿活动和微治理有机结合起来，不仅具有必要性和可行性，而且将大大推进社区微治理。社区文明共建、志愿活动与微治理三者结合，是指把社区微治理的项目和成效列入文明社区的检查和考评的范畴，引导志愿者在社区志愿活动中，不仅要开展形式多样的助人和助社区建设活动，还要引导有法律知识具有文化素养的志愿者关注、研究和参与社区微治理。“三者结合”可以为社区微治理，注入优质的资源，破解目前我国社区微治理中普遍存在的资源匮乏瓶径。另一方面，也可为共建活动和志愿活动提供创新途径，提高它们助推社区发展的品质。2013年上半年，中央群众路线教育办公室、中央文明办专门召开会议布置深化社区志愿活动，特别强调机关党员干部要回所居住的社区参与志愿活动，广东省直机关已经在这方面先行一步，这些都为“三者结合”提供了可行性。

四是大力加强社工队伍建设。专业社会工作秉持的是“助人自助”的理念，遵循的是平等接纳差别化的职业伦理，它们通过专业技能向社区居民提供多样化的服务。在社区微治理中，社区策划、社区照顾和社区教育等项目都亟需社工提供服务。社工服务不仅可以弥补公共机构的供给不足，而且还极易在居民之间、居民与社区组织之间建立起密切联系的桥梁，有助于在第一时间了解、梳理、反馈和推动社情民意的有序流动和转化。高等院校社工专业的普及和社会工作师资格证书考试制度的确立与发展，已经为大力发展社工提供了广阔的土壤。

五是必须用好互联网。互联网已经深深地改变了世界，它还将无孔不入地改变着人类的政治、经济、文化和社会的思维方式、生活方式和工作手段。截止2014年底，中国网民规模达到6.5亿，互联网普及率达到48%，中国互联网90后人群的覆盖率超过40%，中国移动互联网用户已经达到80%左右。社区微治理必须用好互联网。我国社区已经具备了运用互联网服务社区微治理的基础设施、技术条件和人文环境。不少城市推出的网格化管理、社区微信群等都证明了互联网在社区建设中的重要作用。运用互联网服务社区微治理，着重要做好两个方面的工作。一是借助互联网搭建多样化、个性化、及时和鲜活的交流沟通平台，畅通民意表达、协调，活跃社区文化。二是用好大数据。世界即将形成“万物皆联网，无处不计算”的局面。大数据理论的普及和推广，改变信息的传播方式与数率。在政府信息公开的助推下，在社区微信群的普及化下，社区微治理数据可能一“出生”即公开。未来一切社区现象、社区微治理过程都可数据化。所以，不管是政府、社区组织，还是公民个人、公共机构，在参与社区微治理过程中必须学会用数据说话，用数据管理，用数据决策，用数据创新，提高社区微治理的层次和效率。

六是大胆学习借鉴发达国家社区治理的经验。在人类社会现代化进程中，由于特殊的历史和经济原因，发达国家在社区微治理方面，积累了许多有益的经验和成果，反映了人类社会发展的一般律。社区微治理具有可标准化和移植的潜在属性。社区微治理的标准化，可以促进不同制度、不同区域、不同文化之间优质文化的互补和融合，促进政府、社会团体提高效率、降低社会资源耗费，实现人类社会的科学发展、包容性发展和可持续发展。在学习借鉴它国经验时，要着重借鉴如下几个方面的经验。一是建构“政府行政介入、社区组织自治、社区公民参与”三位一体的社区治理体制。二是适时调整社区治理中行政组织与自治组织之间的角色定位；三是培育和开发非赢利组织在社区管理中的服务及参与功能；四是探索多元化的社区自治的资金筹措渠道；五是社区治理中志愿机构、社区组织和服务的专业化；六是重视公民权益、公民教育和公民参与。当然，这种学习和借鉴，必须结合我国的具体国情和各地的实际而不能生搬硬套与一昧模仿。

作者简介：

黎　昕　　福建社科院副院长、研究员

                福建省社会建设研究会副会长

高　鸿　　福建省社会建设研究会研究员