[内容摘要]城市社区治理是一项复杂的系统工程，涉及到不同的利益主体和不同的利益关系。对社区公共事务进行有效管理，必须依法进行。有必要在进一步完善社区自治法律体系的基础上，构建起社区自治的民主决策机制。同时，采取各种途径与措施，开展法制教育，增强社区居民的法律意识。

社区是社会的细胞。社区治理成效的累积就是社会整体和谐的外化与表现。在我国，社区治理已有20多年的实践，近年来全国各地还探索了以城市居住小区为单位的“微治理”并取得较好效果。但另一方面，随着城市社区建设的持续开展，一些深层次的问题和矛盾也逐渐地显现出来，成为社区治理不断深化的瓶颈。有学者认为，一个成熟的社区至少具备以下四个要素：个人、参与、自治和法治[1]。其中，法治的意蕴，既要求社区治理在法律的框架内运行，也要求国家不得随意干预社区的内部事务。因此，在“依法治国”的战略背景下，有必要从法治的视角对城市社区治理问题加以梳理，巩固成效，探索未来。

一、社区治理与法制保障

社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位等基于公共利益和社区认同，通过协调互动、协同行动等对社区范围内的公共事务进行有效管理，推进社区发展进步的过程。

从这一概念可以看出，社区治理是一项复杂的系统工程，涉及到不同的主体和不同的利益关系。概括而言，社区治理必须面对两种关系：一是社区与基层政府的外部关系。二是社区主体间的内部关系。就外部关系而言，社区治理的重要内容是社区自治，为了实现自治的目的和目标，必须界定社区自治与政府管理的权力边界；就内部关系而言，社区内存在着众多的主体以及不同主体在管理、生活层面产生的不同利益。整合与协调这两重关系，便是社区治理的工作内容与成效标志。协调这两重关系，都必须要有充分的法律依据。为此，我国不仅在宪法中明确规定：城市按居民居住地区设立的居民委员会是基层群众性自治组织。同时，还于1989颁布实施了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称“居委会组织法”）等一系列法律、法规，各地还根据中央立法和相关文件精神，制定了符合本地区实际的相关法规、规章和政策性文件。统计显示，我国当前的法律体系中涉及社区治理的有150多个法律文件。在这些法律文件中，有的是直接、专门规定社区管理的法律，包括规定街道办事处行政管理的组织法、居民委员会自治管理的组织法以及规定社区物业管理的专门法规等；有的则是部分内容与法律条文涉及到社区管理问题。公允而论，我国已经初步构建起纵横交错、上下结合的社区治理法律体系。但总体来看，关于社区治理的法律法规仍有许多不足。     

1、社区自治的立法严重滞后

目前，我国还没有制定有关社区自治的专门法律。现行法律体系中，对承担着社区自治任务的居委会的性质、任务、职能、组织原则以及居委会同基层政权的相互关系等问题做出具体规定的，除宪法外，便是居委会组织法。可以说，居委会组织法是规范社区治理最基础的法律，它是城市社区居委会日常运行的基本依据。然而这部法律却是1989年颁布的，至今没有作过任何修订（2004年国家民政部曾有过一份修订讨论稿征求社会意见，但至今没有下文）。在这20多年的时间里，中国社会的政治、经济、文化等各方面发生了翻天覆地的变化，社区建设从理念、方法、途径到设施等也同步发展。但在此背景下，调整居民委员会法律关系的居民委员会组织却没有适时跟进，对社区建设与发展过程中出现的新问题、新现象无法及时加以规范与调控。可以说，滞后的法律、法规，已经远远不能适应当前社区治理与社区建设的客观需要。

2、社区治理的相关法律不够完善

社区治理涉及社会生活的方方面面，而法律的规范又不可能面面俱到。因此，尽管近年来，国家层面陆续制定和颁布了《中华人民共和国物权法》、《物业管理条例》等与社区治理相关的法律、法规，各地方政府也有相配套的规范与措施，但在面对社区事务的繁杂性与日常性时，仍然显得力不从心，留有许多空白。例如，住宅小区饲养动物问题、绿地保护问题、经营门店油烟排放问题、噪音扰民与全民健身关系协调问题等等。又比如，有些高档商品房小区，住宅专项维修基金数额达到几千万甚至上亿，这笔庞大的基金仅定期存款的利息就是一笔不小的收益。受此诱惑，就有一些别有用心的业主争相进入业委会，企图以“合法”的身份影响维修基金的管理和使用，为个人或小团体谋利[2]。

上述问题，现在的法律均有所涉及，但都因条文规定得太过原则，而无法给出明确答案。一旦发生纠纷，就会出现公说公有理、婆说婆有理的局面，谁也说服不了谁。类似的僵持与矛盾长期累积、沉淀下来，社区的和谐便无从谈起，社区建设也将无从进行。

因此，在社区治理的过程中，根据实践中出现的新问题、新现象对现有法律、法规进行完善，是社区治理能够持续、深入开展并取得成效的必要条件。学者们认为，基于我国多年社区自治的发展实践，有必要借鉴国外社区发展的经验，着手制定一部全面调整社区自治关系的法律——《社区自治法》，用这样一部法律统领社区自治的各类关系与各项事务。在这样一部法律没有提到议事日程之前，应当尽快修订和完善《城市居民委员会组织法》，对社区治理的内部关系和外部关系；社区治理中不同主体之间的权利义务关系；社区居委会的性质、地位、职能、居委会成员的选举任用制度、居委会民主工作制度等等问题加以规范，增强法律的实用性与可操作性。在此基础上，加快制定社区治理的相关配套法律、法规，如社区业主委员会组织法、社区服务法、社区社会工作法等[3]，用系统、完善的法律法规体系来推进和保障社区治理的健康发展。

二、社区治理与社区自治

社区自治是指社区组织根据社区居民意愿，通过集体抉择，依法管理社区公共事务，实现社区经济文化发展、居民和谐和处的建设目标。社区治理与社区自治是两个不同的概念。社区治理是社区自治所要达致的建设目标；社区自治则是社区治理的重要途径与手段，是社区治理的重要组成部分。

社区自治必须依托二个因素才能得以进行：自治组织、民主管理。从我国社区建设的实践来看，这两方面的因素都有一定的欠缺。

1、居民委员会的自治地位不够明确

居委会是社区自治的组织者。居委会组织法明确将居委会界定为居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织。在对社区公共事务进行管理的过程中，居委会应该依法办理群众自己的事情，并代表居民利益向政府提出居民的要求，这是居委会作为居民自治组织发挥其自治功能的应有之义。但居委会组织法第 2条又规定，居委会要协助地方政府或其派出机关开展工作。根据这条规定，社区居委会要听从基层政府指令。这使得实践中街道办事处把许多政府职能部门及其派出机构指派或推诿给自己的工作任务又下派给直接受其领导的居委会, 居委会俨然成了街道办事处的下属机构，没有相对独立的地位。据调查，目前居委会所承担的工作有 10 大类近百项，其中包括小区环境卫生、小区社会治安、物业管理、民政帮困、计划生育、民间纠纷调解、宣传教育、迎接考核评比、收款收费、人口普查等，其中多数工作是政府各职能部门或街道办事处摊派的行政任务。在为繁多的政府委托事务疲于奔命之际，居委会实际上已自觉或不自觉地沦为或者说转换成政府职能的代言人，整天为上级部门的委托事务疲于奔命，无法将更多的精力用于社区公共事务。由此导致居委会职能行政化，自治组织的角色定位偏移，自治功能明显不足。

2、社区管理的民主框架并未有效确立

法律文本中的社区自治模式是：由社区全体有选举权的居民或者户代表通过民主选举产生居委会；居委会向居民会议负责并报告工作；居委会遵循民主原则进行决策与管理公共事务；涉及全本社区居民利益的重要问题，居委会必须提请居民会议讨论决定。由此构成一个社区事务民主管理的基本框架。

但这样的制度设计在多数的社区建设实践中，却难以得到完善实现。其一、从居委会的组成形式来看，实际运行中的居委会由于肩负着“行政”与“自治”双重职责，尤其是“行政”职能显著超过“自治”职能时，就注定会将自已与社区居民拉开距离。社区居民对居委会的选举、工作、成绩等漠不关心，更谈不上支持。这导致有些地方的居委会成员甚至无法经由选举产生，只得由街道办事处去动员老年、退休人员作为居委会成员，或由街道办事处配备专职工作者。此种做法显然与居委会组织法的立法旨意大相径庭，也缺乏相应的法律依据。同时，由于事实上居委会承担了大量的不属于自治性质的行政性工作和指派性任务，使其自然而然地主要是对街道办事处负责而不是对社区居民负责。其二是社区内部的议事规则。一个社区如果要建立起完善、有效的民主管理机制，首先必须要有相应的管理主体参与其中。包括作为民意决策机构的居民会议或居民代表会议 、作为基层自治组织的居委会 、作为监督机构的社区事务监督委员会以及作为居民集体利益代表的业主委员会等。但从现有的法律制度来看，“业主委员会”的规范制度只有主管部门的规章，层级较低，在许多小区中形同虚设；“居民代表会议 ”与 “社区事务监督委员会 ”没有规范化规定, 机构随意性比较大，功能模糊；实践中，因社区居民的怠于参与，召集一次“居民会议 ”或“居民代表会议 ”都显得困难重重。而众多的行政事务都具有时效性与紧迫性，必须在一定的时间范围内做出决定并付诸实施。如此一来，社区公共事务的管理与决策，在很大程度上只得由行政替代民意。社区民主议事的基本机制徒有文本，难以实施。

解决以上两个问题，可以从以下三个方面入手：

1、按照社区建设的发展需要理顺政府与自治组织的关系

其一，社区治理中的政府必须转变观念，转变职能，由“经济服务型”转变为“社会服务型”，实现公共服务的公共化[4]。政府对自治组织的管理应当由之前的注重微观、直接、行政手段等权力性管理，转变为宏观、间接、引导自治型管理；应当明确界定政府在社区自治中的权力边界。凡属社区自治的事务，由社区通过民主程序自行决策、自行办理；政府不得干预。其次，政府对社区自治提供尽可能多的支持、帮助与服务，政府机关要树立服务社区的意识，尽可能把工作做到社区，而不是将工作交到社区；对于必须交由社区协助办理的事务与工作，政府与社区自治组织之间应当基于“委托-代理”关系，明确权利、责任，提供必要的办公经费和业务培训[4]。赋予社区自治组织对行政性事务的拒绝权，限制政府对社区的评比与考核，规范各级政府对社区建设的投入机制。将居委会与街道办事处之间的关系界定为指导与被指导的关系而非领导与被领导的关系。只有这样，才能真正确立社区自治的地位，体现社区自治的本质属性。

2、依照自治的原则构建社区民主议事机制

如前所述，社区内存在着众多的利益主体。如作为日常管理机构的居委会、作为商业服务的物业公司、作为居民利益代表的业主委员会、作为民主议事机构的居民会议或居民代表会议、作为监督机构的社区事务监督委员会、作为基层党组织的党支部，此外，还有作为生活主体的每一户家庭、每一个居民。这些主体的存在及其相互之间产生的社会关系与社会利益错综复杂，千头万绪。即便是在日常的生活中，不可避免地会频繁出现诸如违章搭盖、绿地停车、电梯故障、下水道不通、窨井盖损坏、路灯不亮、邻里矛盾、无业人员帮扶、孤寡病残照顾等等各类事务与纠纷。这些日常矛盾与纠纷，从每一个个案来看，或许都是小事、琐事，但都与社区居民的利益密切相关，都会牵涉到各方利益。例如，社区里某个楼栋出现裂缝、漏水需要动用公共维修基金时，就可能会出现以下情形：当事的本楼栋居民忧心如焚，希望尽快处理；不受影响的其他楼栋居民则漠不关心，甚至不同意使用公共维修基金，导致修缮一事久拖不决。此类矛盾日积月累，一定会影响到社区居民的和谐相处，社区的自治难以顺利进行。而对此类事情的处理，常常会涉及到是否动用公共资源、数额多少、聘请哪个单位等等具体问题。这些问题在业主没有达成一致或较为一致的意见之前，居委会无法自行决定与处理。又如，在物业管理中，业主委员会与物业公司之间，常有冲突；居民委员会与业主委员会之间，职能交叉；物业公司与居民委员会之间，多头管理，等等。一旦发生矛盾，如何处理？因此，有必要理顺社区内各类主体之间的法律关系，使各类主体各司其职、各负其责，分工合作，相互配合，在此基础之上，在社区内部构建起一个对社区公共利益与重大事项进行决策的民主议事机制。笔者认为，社区居民民主议事机制可以遵循“居委会主导、治权三分、支部监督、规范公开”原则进行构建：

（1）居委会主导。居委会是法律规定的社区自治基础组织。在社区自治活动中，居委会具有联结内外、连接上下的不可或缺的作用：既要协助上级政府完成各类行政性工作；又要反映社区居民对政府的要求与建议；同时，还要对社区内的具体公共事务进行日常管理。因此，无论社区自治的民主框架如何构建，都不能不把居委会放在最重要的位置。实际上，所谓社区自治，某种意义上来说是社区外部关系与内部利益的微妙平衡。居委会就是这个平衡点的维系人，也是社区自治的主导人。

（2）治权三分

将社区自治权力划分为决策、执行与监督三部分权力，分别由居民会议（包括业主委员会）、居委会和居务监督小组行使。社区范围内的重大公共事务，必须经过居民会议或业主委员会讨论、通过方才付诸实施；居委会是社区自治的常设工作机构，负责社区自治各项工作的开展与实施，处理日常社区公共事务；居务监督小组是社区自治的监督机构，由居民推选若干代表组成，负责对居委会日常工作进行核查、监督。三个机构性质不同，权责分明，各司其职，相互牵制。

（3）支部监督

在上述分权的基础之上，再强化社区党支部对社区工作的监督作用。社区党支部既是社区工作的领导者，同时，又对社区日常工作尤其是居委会工作进行必要的监督，保证社区自治的各项工作都能够合法、有序地进行。特别是对社区公共财产（如公共维修基金）的处置问题上，必须经由居委会主任、党支部书记和业主委员会主任、居务监督小组组长等四人同时签字“共审”的方式进行严格、充分的约束，确保社区公共财产的安全与合理使用。

（4）规范公开

规范居务公开，保障社区居民知情权。对涉及社区居民利益的重大事项随时公布。在有条件的社区，应当采取室内公开和室外公开相结合、上墙公开和会议公开相结合、定期公开和不定期公开相结合、公开栏公开和印发“明白纸”到各户公开相结合的公开方式。

通过这样的一种机制构建，建立社区自治的运行机制，使社区居民在民主选举 、民主决策 、民主管理和民主监督的实践中培育公共意识 、参与意识 、合作精神和契约观念，进而最大程度地参与社区事务的民主管理与民主监督中。

3、制定“软法”作为社区治理的内部行为规范

随着社会转型带来的突出社会问题和社会矛盾沉淀在社会基层，社区的公共事务也变得日益复杂化，社区治理的内容也随之变得丰富而复杂。不同的社区之间，因为地理位置的不同、居民状况的不同、文化传统的不同等等，其自治的内容、焦点、手段、方式、效果等都可能不同。而法律、法规既不可能事无巨细地对社区自治的日常事务进行规范，同时，法律、法规本身也还存在着不够先进、不够完善的问题。此种情形下，为了更好地创新社区治理模式，将软法之治引入社区治理中将是应对上述挑战的行之有效的路径选择[5]。

所谓“软法”，是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则。社区自治的软法，指的就是社区内部通过各种形式制定的，约束社区各类主体行为规范的准则。包括在上级部门制定的居委会工作规范如岗位责任制度、考核制度、纪律制度之外另行制定的社区服务承诺；针对社区公共决策的居民会议制度、业主委员会章程等；针对社区公共事务的物业服务承诺、小区文明公约等等；社区公共事务的这些经由社区居民的共同意志而制定出来的“区规民约”，会更加直接面对、更加契合社区实际，更能够被社区居民所接受，从而能够更有效地解决社区治理过程中的现实问题。某种意义上来说，社区软法能够在很大程度上弥补现有法律、法规的不足，与现有法律、法规构成一个软硬结合的治理规范体系：在维护社区正常生活秩序、打击各种违法犯罪行为、规范社区自治行为等方面需要实施硬法之治；而在居民自我管理社区公共事务等方面则更多地依赖软法之治，给予居民自治更多的行政指导与示范、理念灌输与培育、道德教育与感昭等，使社区事务和问题的解决方案建立在社区多元主体参与、协商、平衡、共识的基础上，形成各种有效的协调机制和柔性约束机制，消除纠纷，化解矛盾。

三、社区治理与法律意识

就当下的中国社会而言，法律意识问题已经不是一个新问题，但在社区治理中仍然是一个必须强调的问题。法治视野下的社区自治，不仅要关注社区居民对社区公共事务的积极参与，同时，还必须关注到社区居民法律意识的培养。法律意识不仅可以使社区居民自觉地遵守法律、遵守社区规章，而且也有利社区居民知晓并保护自身的合法权益。实际上，社区治理过程中的每一个层面，包括社区公共事务的决策与执行、邻里之间的相互关系、生活秩序的维护及至纠纷的调处与解决等等，无一不与法律、法治发生关联。缺乏法律意识，抛开法治基础来谈论社区自治，都不可能达到社区治理的长治久安。因此，在“依法治国”的当代背景下，社区自治必须是法制框架内的自治，社区事务的处理也必须有理有据、合情合法。社区居民只有知法、信法、守法、用法，从内心深处尊重法律、敬畏法律，培养起良好的法律意识并将其转化为一种自觉的行为时，社区治理的效果才会具有坚实的基础。

法律意识不是自发形成的，而是人们学习和自觉培养的结果，也是法律文化传统潜移默化影响的结果。因此，有必要采取各种方式与途径，在日常生活与工作中，逐步地培养与增强社区居民的法律意识。社区居民因年龄、职业、受教育程度、文化水平、生活习惯等不同，法制观念与法律基础也各不相同。同时，社区纠纷与矛盾，通常都是婚姻家庭、房产继承、养老医疗保险、邻里生活琐事等方面的事务，因此，对社区居民来说，培养法律意识应当从基本法律知识的普及入手。从各地的实践来看，以下两种方式被证明是能够被社区居民接受的行之有效的法制宣传方式。

1、邀请律师、法官进社区

律师、法官均是办案高手。在日常工作中接触大量的案件，积累了丰富的办案经验，对法律、法规有着透彻的理解与感悟。街道社区可以定期邀请富有工作经验与工作热情的律师、法官进社区，开展法制宣传活动。通过法制课堂、义务法律咨询等各种形式与途径，选择典型、通俗的司法案例，用生活的语言，宣讲与社区居民日常生活密切相关的法律法规，提高社区居民的法制水平；也可以协助司法所、社区居委会对一些复杂疑难纠纷进行及时有效的调处化解，对调处不成的，正确引导社区居民按法律程序表达诉求，培养居民依法办事、依法维权的观念。

2、设置社区法制长廊

有条件的社区可以借助报栏、公示栏等场所，设置法制长廊。用通俗易懂的文字、图文并茂的形式，宣传公共安全、社会保障、婚姻家庭等与群众生产生活息息相关的法律法规，如宪法、物权法、婚姻法、民法等法律知识，使广大群众在潜移默化中接受法制教育，不断增强法律意识。

[参考文献]

[1] 常征.公民社会视野下的城市社区依法治理[J].云南行政学院学报，2005（3）.

[2] 章再彬.推进城市社区治理法治化的对策建议[J].中共南昌市委学校学报，2014（6）.

[3] 胡国民，胡华.城市社区依法治理中的问题及其对策[J].中共宁波市委党校学报，2012（4）.

[4] 卢剑峰.政府治理的法治思考[J].科学.经济.社会，2008（4）.

[5] 张杨.社区治理创新中的软法之治[J].沈阳工业大学学报（社会科学版），2013（4）.

作者简介

柳建闽　　福建农林大学文法学院副院长、副教授