一

今年9月下旬，福建省人大常委会召开会议，其中一项议题是听取福建省人民政府关于社区矫正工作情况的报告。在省政府副省长所作的专题报告和省人大常委会内务司法工作委员会的专题调研报告中，共同列为存在的首要问题都是“法律制度不健全”。

社区，这个概念在今天已经让人耳熟能详。许多人都以为这个概念早就存在于我们生活中，特别是上了年纪的人。然而，实际情况还真不是这样。据学者介绍，当下热闹无比的社区理论原本是一件标准的泊来品。美国学者I.T.桑德斯1958年出版的《社区》一书算是一部经典的代表作。他把社区作为一个整体系统加以研究，包含有家庭、政治、经济、教育、宗教、社会、卫生、福利及娱乐等，而在每一主要体系之中，又包含有若干个次体系，例如政治体系之中就有政党、官吏、警察等次体系，等等。当然，社区这个概念还可以上溯到更早些时候的德国学者滕尼斯，是他在1887年出版的社会学名著《社区与社会》中首先提出“社区”这一概念的。近10年来，中国国内对城市社区的学术研究也狠狠地火上一把，人类学、政治学、公共管理学等学科都积极涌入，既谈本体论，又说方法论，既探讨本质意志，又分析时空坐落。说得太多太专业反倒让人云里雾中的。社区真有那么不可思议的复杂吗？从我们这些亲身经历过那段历史的人，在大脑中留下印象的不过就是把原先的居民委员会的匾牌拿下，换上社区居民委员会而已。在那个时点上，人还是那些人，事也不是那些事。况且，从现有资料上看，官方也不认可学者们自己为学术划定的各种关于社区的“场域”。讨论社区建设和治理，我们必须在官方认定的社区概念下，这是必须的前提。一句话，本文要讨论的社区就是经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。

福建省社会建设研究会提倡开展社区“微治理”理论研究和实践活动，这是一种富有挑战又具远见的理论和实践的探索。这项“微治理”就是把自己锁定在上个世纪90年代由国家民政部推动并积极试点，本世纪初中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知》（中办发[2000]23号文件）认定的“场域”之内。

说社区在中国是新事物，我们可以不服气。因为早在20世纪20年代，中国社会学尚处在模仿或照搬西洋模式的状态下，就有社会学的学者提出倡导开展实地的社区研究。如吴文藻先生就提出应把社会学的理论和方法与文化人类学或社会人类学结合起来,对中国社区进行研究。他的《现代社区实地研究的意义和功用》一文，刊于1935年社会学研究第66期。当然，他说的社区与我们探讨的社区在概念上还是有差别的。说社区是泊来品，我们也可以不服气。因为早在西周时期，中国就已经出现闾里制度。中国古代有个名头特别大的人物，叫屈原。他当什么官呢？《史记》记载叫三闾大夫，管着楚国贵族昭、屈、景三家居住的三个小区，大致相当于今天管三个居委会的街道办事处主任吧。后来，大约到了汉代，闾里制被里坊制替代，再后来，大约唐宋，里坊制又变为街巷制。区别很大吗？不就是有墙没墙，有门没门的差别。万变不离其宗，都是当时统治者为了方便管理想出的招。要把这些历史存在过的各种小区称为社区我认为也未尝不可。但我们还是按照上述理由和相关规定，把这一切先放在一边，专心致志，切合实际地研究和实践现代社区“微治理”。

当今中国国内对社区问题的研究，我简单地把他们分成两部分，一部分人是纯理论派，而另一部分人是实践派。前者把古今中外的社区作一番归纳分析，穷尽人们的所有生活方式，遗憾的是总难套进我们身边的现实生活。实践派喜欢直接回答现实中遇到的问题，理论家会嘲笑他们站位不高，概括性不强，知其然不知其所以然。就算是这样，似乎并不影响它们对现实生活的指导，甚至是干预。我喜欢后者，主要是我没有系统人类学理论的根基，攀不上滕尼斯社会学的根脉，只能从实践方面稍加关注的几个自己认为是问题的问题。

现代社区具有时代的特征，这一点不容置疑。此外，还要加上我们常说的“中国特色”。于是，我主要关注以下三个问题：

1、社区管的严与宽。当今的中国的社区与原先的居民委员会相比，首要的特点就是它的行政色彩不再那么浓厚。由于这个特点，以致不少人惊呼当今社区的政府缺位。

建国初期，我国行政管理体制的定位是发展全能政府。国家对政治、经济、文化、社会等所有领域都实施绝对支配权。为了便于管理，国家行政机构从中央直接贯到基层村和居。城市居民委员会实际上扮演着最底层政府的角色，相当于国家肌体的神经末梢。从我懂事起直到大学毕业进入机关，唯一与居民委员会以上国家机关打交道的，印象是只有一次，那就是高考申请。当年的居民委员会事不多，但管住人管好人却能耐不小。本质上它就是中国数千年里坊制度的自然延续，是中国农业社会的最后一道风景线。所谓里坊制度，指的是中国古代城市和乡村规划的基本单位与居住管理制度的复合体，它是将全城分割为若干封闭的“里”作为居住区，商业与手工业被限制在一些定时开闭的“市”中。统治者们的宫殿和衙署居全城核心区位，并用城墙保护起来。这种居住制度随着经济社会的发展，在不同的历史阶段有所创新有所发展，但行政管理模式和内容的变化是不明显的。新中国成立后，这种管理模式一直在发挥着作用。甚至直到今天，社区的行政管理的痕迹仍然还是挥之不去的，这与我们仍然保留农业社会诸多要素有关。

我们不善于主动克服传统中国农业社会的弊病，通常就是因为我们一直习惯于把计划经济往社会主义制度上靠。当年的计划经济，本质上就是各级政府把所有的资源统统收归囊中，然后再按主观意志进行分配。上年纪的人都不会忘记，当年我们跟各种票证共成长的历程，大到粮油肉蛋，小到香烟火柴。这些票如何分到各家各户呢？主要的窗口就是居委会。这种紧密的桥梁和纽带的关系造就了人对人的严重依赖，人对体制的严重依赖。这个通道一但被堵住，体制内的人就没有其他的生路。这个体制再往农村推广，就是人民公社。我经常对一个现象感到惊奇，今天我们到乡村，上年纪的农民说到乡镇村，开口闭口还是习惯称呼为“公社”“大队”，这说明一个什么问题呢？只能说明尽管分到土地后，农民的生产自主性和积极性大大提高了，但对虚幻的国家大包大揽的生活图景仍有迷恋之情。

但问题是，所有画饼充饥的美好图景，哪怕再低水平的温馨也是要走向尽头的。先是公社走到了尽头，接着城市国营企业走到了尽头，最后很自然地就轮到机关和事业单位。市场经济没能为一切行政主导的权威秩序留下空间，它需要的是充满活力的社会组织和个体。旧秩序必须逐步瓦解，新秩序期待重构。原先具有浓厚行政色彩的居委会一步步走到了尽头，这是历史的必然。

从另一方面讲，旧秩序可以绵延数千年，只用一个统治者的强权意志来解释，也是不通的。当我们往深里面去探究，就会发现其实有一种力量远比比行政强权在维护旧秩序的稳定中发挥着更大作用，它或是宗法的干预，或是道德的影响。但在今天它们也不声不响卷包袱走人，这可真让人跳脚。当年孔子尽其一生呼吁“克己复礼”，今天同样也有无数仁人志者大声呼唤道德回归，但效果并不太理想。新时代只能重构新道德，但这个进程艰辛而漫长。这就是今天社区面临的现实。

2、社区人的熟与生。“不要和陌生人说话”，这只是一句再普通不过的大白话，但它现在已经成为中国无数家长进行青少年教育最经典的语录。正是这句话把当下中国人对从熟人社会走向陌生人社会的内心恐惧感表达得淋漓尽致──人们对他人的行为普遍缺乏明确的预期，相互交往风险陡然上升，交往成本不断增加，信任危机日益加深。

传统的中国社会是一个熟人社会。当时人们的流动性小，大家一起住着小院子、小村落，每天“抬头不见低头见”，邻居之间、乡亲之间经常互动互助，有什么事情大家基本都知道。维系当年社会稳定的工具，正是前文提到的宗法制度和伦理道德。特别是广大农村，山高皇帝远，政府事事都管几乎就是不可能的。建国后，我们复制并创新了这样的生活方式，形成后来备受诟病的“单位人”制度。

单位体制、单位人是20世纪的中国的重要政治社会遗产。在传统的高度集中的计划经济时代，单位体制、单位人既是计划经济的重要组成部分，同时也是政府实施社会管理、进行社会控制、组织发动群众的重要手段。高度整合、组织和发动起来的中国社会，被分割的单位体制严密控制着，形成的中国独有社会管理模式。相当一部分公民的多项社会福利，就是通过单位下达的。可以说，单位员工的生老病死全由所服务的单位负责。这同《红楼梦》中袭人等丫环宁死都不愿离开大观园是一样的，在她心目中自己好歹也是个“单位人”。那时中国一大部分人就这样开始游离于居民委员会，紧紧抱上单位这个更粗的胳膊。

这是许多人眼中的一个理想的社会管理模式。那么现在问题来了，单位人体制既然是一种高效的行政管理体制，为什么不将它坚持下来呢？一定有人会这样想的，并且还有人在这样努力着。比如，河南的南街村。这里不想简单评价南街的成与败。但有一点是可以肯定的，对绝大多数的单位来说，这样的管理模式意味着必须放弃市场竞争的能力，放弃对效益的追求，企业没有活力。改革开放，更准确的说是社会福利制度的变革打破这种社会运行方式，解放了束缚各个单位的樊篱。大多数“单位人”在经历了一番痛苦的挣扎后，也随即焕发了青春和朝气。

随着市场经济体制的确立，各个单位逐步剥离原来承担的社会职能，实行就业市场化、住房自有化、社会保障社会化、后勤服务市场化等改革，单位组织解决社会事务的能力随之弱化。与此同时，社会流动不断加快，大量“三资企业”、私营企业从一开始就采取“非单位”的管理体制。于是，越来越多的社会成员由“单位人”变成“社会人”，熟人社会只能走向陌生人社会。加上现在住房的结构也变了，搬进去的人相互都不认识，工作也不一样，有的在工厂上班，有的当教师，有的每天上班，有的人可以宅在家里，邻居通常一年半载不见面。所以，这时的人际关系，从形式上与过去的熟人社会已经大不一样。

紧接其后的是政府管理体制由全能政府转变为“小政府、大社会”的改革，国家积极推进社会事务社区自我管理能力的发展，由政府负责的相关事务，逐渐剥离和下放到社区。此时，社区民主自治的呼声立马高涨了起来。所谓的社区自治的内容和对象到底是什么，我至今还是不太清楚。如果指的是社区财务等内部事务管理的公开透明，我相信，停留在原有的居民委员会，这样的事情就可以处理得很好，这原本就是熟人社会的强项。但要延伸解决住户间的矛盾等事务，诸如大妈跳广场舞这样的棘手问题，自治得了吗？有一个真实案例是这样的：一栋居民楼中绝大部分居民喜欢麻将。有一户上夜班的妇女，白天在家睡觉被四邻的麻将声吵得难以入眠，于是告向社区管理者。管理的态度很鲜明，全体住户投票决定是否允许白天打麻将。结果就不用说了。问题是，全体住户投票结果是否可以决定少数人休息权的剥夺。这个案例中的社区，被我们设定为相对完整的社区，至少投票还能得以进行。可惜的是，现在要找个完整的而不是“碎片化”的社区都很难。

我们还得回到“单位人”向“社会人”的转变问题。事实上这个转变远没有到位或终结。仍有相当多的有权支配公共资源的机关、事业单位，以及国有企业仍然把提供额外的福利作为凝聚人心的手段。这就形成一个社区“灵与肉”分离的奇怪现象，这至少是当前社区严重存在的“碎片化”问题之一。即人已经在社区生活，但其灵魂不归社区，对社区事务有着先天性的疏远感。因而，所谓的社区自治只能是流于形式，甚至完全是流于空谈。县区一级人大代表选举，有单位的人选区就放在单位，这让他们如何去关心社区有事务？退了休，所有的“关系”依然保留在原单位，所有的福利一样不少。社区能为他们做什么，他们又能为社区做什么？

发达的民主国家因为有选区问题，公民进行社区登记是法定义务。印象中有一个故事说，一个西方国家的社区张贴了一个温馨的布告说，请社区居民自觉前往登记，这样社区管理者才知道本地医院需要多少床位，本地的中小学校应当具有什么样的规模。这个故事无法确证，但它反映的事实让我相信它假不到哪里去。而当今中国绝大多数的社区没法准确做到这一点。一个社区中谁到底才是真正本社区的人，恐怕是谁也没法说清楚，通常只是一笔糊涂账。最近刚刚完成的社区居民委员会换届的投票率统计，恐怕也只能是天知道了。

3、社区事的少与多。要让社区成为真正意义的社区，首先要解决的问题是社区人的回归。而要实现社区人的回归，就必须回答社区能为社区人做些什么。在前社区时代，居民委员会至少给人们发过各种的票证，让人感受作为国家人的福利。而今天，社区恐怕连这一点东西都提供不了。那么，社区是不是一无所能给呢？当然不是。我们不要忽略了一个叫集聚效应的规律，俗语叫“1+1＞2”。

前些年，当计划生育政策最严厉的时候，报刊上成天给国人算一笔账：人来到这个世界上要消耗多少宝贵资源，所以少生便是功德。那些文章实在令人反胃。计划生育固然是正确的，但也不用把人的存在说得那么不堪。如果所有人都是只消耗不创造的话，今天的文明进步发展又是从何而来。这个道理原本就是再明白不过的，偏有人硬要揣着明白说胡话。其实这个问题我们理论的老祖宗马克思的“剩余价值理论”已经分析得很清楚：整体上说劳动创造的价值（人的创造）一定超过劳动力的价值（人的消耗），这才有其相差部分即剩余价值。资本主义制度下资本拥有者攫取了它，所以它不合理。不过，当那些荒唐理论甚嚣的时候，另一种理论已经彻底地否定了它。这个理论叫“人口红利”。毛泽东喜欢“人口红利”，他常说“人多力量大”。他是军事家，战火硝烟都会他对人口问题的正确判断。从经济学角度讲，“人口红利”是当代消费理论的基本观点。改革开放三十年，我们创造了GDP的中国速度让全世界震惊，人们总结无数的经验，但常忽略了一条，中国人数众多的消费市场。消费发酵了需求，消费繁荣了生产。

回到我们的社区问题，我们是否也能从中得到启发呢？“21世纪对世界影响最大的两件事，一是美国的高科技产业，二是中国的城镇化。”诺贝尔奖得主斯蒂格利茨曾经如此预言。而中国正以2012年已达52.57%的城镇化率和7.12亿城镇人口，正对世界产生着影响。所谓的城镇化就是广大农村人口迅速向城市转移，也就是让城市社区变得更多、更大，成分更加复杂。而其结果呢？就使得社区公共服务变得可能且必要，紧接而来的自然还有社区文化、社区教育、社区卫生、社区环境建设等等。

在社区工作的人最常说的一句话就是，上头千条线，社区一根针。也就是说，社区的上级是不计其数的，作为行政下级，它是所有的话都得听，所有的事都得去落实。社区到底承担着多少任务，这恐怕也是没有人说得清的。前头提到的省人大常委会审议的社区矫正工作是其中一项，但只是很小的一项。但有一条可以肯定的是，早年的居民委员会承担的任务主要就是管控和维稳，用阶级斗争的眼光和嗅觉盯紧每个居民就可以了。如今社区的工作任务要比过去多得多，且复杂得多。不过上述这个说法是沿袭传统居民委员会的思考方式，不完全是今天社区的实际。

今天的社区的本质特征是服务主体的多样化，其主体包含当地政府、社区自治组织（社区居委会、业主委员会等）、驻社区单位（党政机关、企事业单位）、社会组织及社区居民，同时还包括物业以及其他各式各样的服务外包的企业。当前，社区的主要工作体现在配置治理主体之间各自的权能，厘清基层政府与社区组织的职责边界，实现职权和责任归位。同时梳理需要社区组织协助办理的公共服务事项，形成清楚明确的目录清单，将目录清单范围内的公共服务事项以签订协议的方式对社区组织进行一揽子委托。完成这些任务，离开完备的法律作为基础，光靠所谓的协商自治恐怕是不行的。

党的十八届三中全会《决定》把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。社区治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社区福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进公平正义，推动社会有序和谐发展的过程。社区是社会的基本组织单元，是实现国家治理体系现代化的基本依托。如何在社区实现善治，从根本上解决社区治理过程中面临的深层次问题呢？其中第一步，也是最重要的一步正是让缺位的社区立法状况尽快得以改善。

分析以上关于中国现代社区的三个特点，想得出什么结论呢？关于第一个特点，我想想说的是单一由政府进行社区建设和管理的时代已经翻篇，中国的历史正在同传统的农业社会说拜拜，权威没了、道德走了，怀旧也是没有出路的；关于第二个特点，我想说的是社区协商自治的“场域”十分有限，即便国外某些地方可行，但中国至少目前甚至相当长的时间内不行。根据上述两大特点，我们可以得到这样的结论，社区最根本的缺位是立法的缺位。只有有立法权的组织的介入才能根本解决目前社区存在的各种问题。关于第三个特点，我想说的是要解决当今中国社区所面临的各项事务，立法介入已经是刻不容缓。

二

2011年，吴邦国委员长代表全国人大向全世界宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。这是一个十分了不起的大事。回想改革开放之前，我国连一部起码刑法都没有，刑事诉讼法更没有，那是一个什么样的法治环境。后来经常说文革期间无法无天，很少人想过文革前的十七年其实一个德治，真难以想象那时法庭是如何开张的。

依法治国，在今天已经成为我们不可或缺的基本政治理念。依法治理社区也应该进一步深入人心。遗憾的是，到今天为止，真正涉及社区治理社区建设的法律和地方性法规还是少之又少。中国社区目前面临的主要问题不是行政管理的缺位，而是法治的缺位，这应当成为我们的共识。查遍我们的体系，除了《中华人民共和国宪法》，主要就只有《中华人民共和国城市居民委员会组织法》及其各省、市、自治区依法制定实施的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》办法。问题是中央办公厅、国务院办公厅《关于转发(民政部关于在全国推进城市社区建设的意见)的通知》（中办发[2000]23号文件）下发至今整整十五年过去，城市社区还没有讨得一个名正言顺的法律地位。无论宪法还是组织法，牌位上立的都还是居民委员会。这就很能说明社区治理社区建设无法可依的实际情况。

社区立法缺位的原因肯定不止一个，但我觉根本原因不是别的，就是立法中的社区缺位。我国的社区不用说要请代言人提起相关立法案，就是参与国家和地方各级人大的立法的机会都很难。如何把目前社区遇到的种种现实的矛盾和问题，通过国家和各地的地方立法加以理清，明确权利和义务，这是需要深入研究和大力推进的工作。

在发达的民主国家，任何法的制定和实施，社区是不可能缺位的。因为有话语权的每一位议员，都是通过社区一票票选出来。走进社区、接触社区，反映社情民意是他们的基本功，是他们政治生涯的基本内容。我国实行代议民主，除了县区人民代表，更高层的三级人大代表的产生与社区的联系并不那么紧密。而具有立法话语权的又恰恰是这三级人大代表。当然，在党的正确领导下，解决这个问题也不是没有合适的通道。那就需要充分动员各级人大代表积极走进社区，开展调查研究。“没有调查就没有发言权”，这是1930 年 5 月，毛泽东在《反对本本主义》一文中作出的著名论断。这个论断正确指出了话语权与调查权的逻辑关系。这句话应当成为我国各级人大代表的座右铭。

代表进社区开展立法调查活动是解决立法的社区缺位的主要手段。与此同时，代表进社区开展立法调查活动还可推进熟人社区的回归和重塑。要推进这项活动，应当先从认识上解决好三个问题：

1、认识到这是完善制度的好安排。社会主义政治文明、社会文明建设需要鲜活生动的实践来支撑和体现。我们常说，人民代表大会制度的本质是人民当家作主，人民群众通过选举产生各级人大代表并组成权力机关，行使管理国家和社会各项事务的权利。因此，各级人大代表就应当责无旁贷地深入社区，成为社区群众的“政治代言人”。但现实的政治生活中，我国各级人大代表通常还只能在一些特定的时间和临时的安排中，出现在少数指定的地点。社区居民群众要见代表是比较困难的。实践中，代表经常进入社区，还能很好地发挥凝聚人心的作用。试想，原先彼此不相熟悉的社区居民，因为和代表经常地密切的联系、沟通，逐步求同存异，表达共同心声，久而久之，大家共同的话语就越来越多，集体的力量的发挥也会越来越充分。做到这一点，除了各级代表自身为民代言的积极性和主动性有待提高的因素外，还需要代表法、组织法进一步作出硬性的规定并成为制度性的安排，才有可能慢慢地使代表进社区开展立法调查活动过渡到各级人大代表自觉自愿的活动。

2、认识到这是反映民意的好途径。各级人大代表作为国家权力机关的组成人员和群众意志与利益的代表者，了解和反映人民群众的政治、经济、文化生活需求是其职责所在。现阶段，各级人大代表中有相当部分是兼职，没有充足的时间和过多的精力进入社区和居民群众接触。所以，还需要进一步拓宽代表联系选民、反映民意的渠道。要让社区居民有更多更通畅的反应诉求的方式和渠道，代表只有通过在选区接待社区居民，与基层群众进行零距离的接触，才能可以更好地、更及时地了解民情，集中民意，并通过人民代表大会将基层群众的意志上升为国家意志，最终达到代表人民行使国家权力、参与管理国家事务的目的。代表直接进社区，可以广泛收集各种不同的意见不同的声音。在这个过程中，可以把意见相佐的双方请到一起来，有些非原则的问题可以解决在基层，消除社区居民间的因误解产生的隔阂，增进社区居民的团结。

3、认识到这是接受监督的好方式。各级人大代表来自于人民，代表人民群众的根本利益，就必须加强与基层居民群众的联系，主动接受监督。我国宪法和地方组织法、选举法、代表法都明确的规定，选民与人大代表之间具有监督与被监督的关系，人大代表要采取多种方式与选民保持密切的联系，听取意见，接受监督。但实际生活中，由于多方面的原因，存在着相当一些选民并不认识自己所选出来的代表，这种现状的存在从一个侧面充分说明了我们的人大代表与选民的联系还不是很紧密。人大代表与选民缺乏联系，选民就无法了解人大代表的履职情况，对人大代表的监督更是无从谈起。

人大代表进社区是手段不是目的。目的应当是准确地掌握目前社区存在的问题，把它反映出来，促进它的更好的解决。更高的目的还在于推进社区居民的团结和睦，接近人与人之间的距离。

人大代表是我国各级人大的主体。各级人大及其常委会的基本权力主要是两项，一是立法、二是监督。这两项权力法律明确规定必须由集体行使。因此，绝大部分人大代表作为个体，能在这两个方面主动发挥作用的可能性还比较小。那么，他们行使权力、发挥作用的途径又是什么呢？主要就是发言，各种方式的发言。社会上经常有人对各级人大代表只会举手和发言颇有微词。这可是大错特错了。纵观全球所有议会国家，哪国议员不都是通过举手和发言来行使权力、发挥作用的吗。用今天时髦的话说，就是重在掌握话语权。

每个代表履职的最基本方式就是发言，不论是参与立法还是监督，其权力也主要通过发言这个方式或渠道体现出来。当然，发言是可以有多种形式的，可以书面的，可以口头的；可以语言的，也可以肢体的，还可以是行为的。就是说，审议、提问、按键、举手、弃权、退席等等，无一不是发言的一个方式。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定各级代表享有的多项权力，如审议、提案、建议、选举、表决等等，这些都要通过发言来实现的。一位代表在自己任期内，除了按键表决，要是一次有质量发言都没有，那真是有点对不起代表这个神圣的职务。

要发言就离不开调查，所以我国代表法在代表权利中有这样一条规定：享有“获得依法执行代表职务所需的信息”权利。同时代表法还特别强调代表两项调查方面的义务，即“积极参加统一组织的视察、专题调研、执法检查等履职活动”和“加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力”。

人大代表的调查活动也可分为主动性调查和被动性调查两个方面。我们通常把注意力集中在各级人大代表的主动性调查方面，虽然目前这方面的局限性依然很多，但积极履职的代表还是千方百计地做好这一方面的工作。最为典型的是一部分代表，在每年召开的人代会前会主动性找一些群众联系，听取意见，在每年的人代会上提出很多意见建议，有些建议还被成列入常委会审议的议案。有的代表还积极参加常委会及专门委员会、工作委员会组织的专题调研。然而，做好这些要么靠代表的个人主动性、积极性，要么则是相关的工作部门联系他们，为自己组织的活动增加一些广泛性的色彩，真正还缺少的是一个法定的制度安排。即便是这样，我们也已经看出它的重要意义。在去年视察检查代表建议办理工作情况时，福建省人大常委会一位领导就特别指出，从代表最近提出的建议、意见看，指向特定项目，要钱要物的已经越来越少，更多地开始关注全局发展。“这类比较宏观的建议有不少具有战略前瞻性，有的关注的还是我省重大产业发展方向、重大经济社会发展方向。在办理这类建议时，除了注重与代表们的沟通互动外，还要特别注意观察是否有值得提炼的政策方向、产业方向、区域经济协调发展方向。通过收集归纳，以小见大，从代表建议中挖掘、发现有战略性、方向性的内容，从代表建议中吸收灵感，激发创造性思维，融入我们的工作计划。”同时，要积极借助代表建议这个势，壮大自身工作的声势，推动解决积累已久，但单靠本单位难以完成的问题。之所以人大代表的建议在这些年悄悄地发生着质的变化，就是已经有更多的代表主动地开展大量而细致的调查。这是相当的可喜的。

不过，更能反映各级人大代表的身份价值所在的，还有一片尚待开发的处女地，这就是被动性调查。应当说明的是，调查是调查，研究是研究，人们通常把两者混搭一块，统称“调研”，其用意多少就有点让调查这一行为对人的指向性变得模糊起来。被动性调查直接面对来人，这种模糊是模糊不起来的。

任何社会都会有矛盾。公民有抱怨，在西方某些国家会怎么解决呢？他们常常会通过向议员投诉来解决。每个国会议员就是一个信访办公室，议员通过接访帮助消除一大部分社会矛盾。据说，美国国会议员有两个办公室，其中一个是在他的家乡，负责接待选民的。每周议员都得要回到选区处理信访事务。消除社会矛盾，这原本也可以由我国的人大代表来做。中国约有2800万名各级人大代表。让这么大的一个群体共同来消除社会矛盾，其作用不可限量。这正是我们应当加以认真研究的。

有人担心让代表接触信访，会给政府、司法带来难以想象的压力。要说没有增加压力那是瞎话，要是真的没有增加压力，这项制度的出现就没有意义。但“难以想象”的程度也不至于，因为前文已经分析过，人大及其常委会的权力由集体行使。每个代表作为个体只能通过调查了解到情况，通过“发言”影响集体决定。被动性调查与主动性调查的最大区别在于后者更多地体现代表的权利，而前者则是一项义务。据说新加坡议员一个晚上要接待四、五十个选民，帮他们解决问题。不然的话，他是要不到选票的。有这样一种制度性的安排，就不是一个代表想做或不想做，可以积极做也可以不积极做的问题，而是非做不可，非做好不可。那样的话，代表的作用就一定能更加充分地发挥出来，中国社会的安定稳定就更加有保障了。

 

作者简介：

陈劭平　福建省人大财经委副巡视员

福建省社会建设研究会研究员