全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。推进基层治理法治化是当前一项十分紧迫而艰巨的任务。基层治理法治化是指在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的前提下，在县级以下行政区域推进法治中国建设，推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法，按照法律来管理基层事务，将经济、政治、文化、社会等各项工作纳入中国特色社会主义法治体系，使基层的一切需要和可以由法律来调控的活动及工作都纳入规范化、法律化的法治轨道，促进国家治理体系和治理能力的现代化。其实质就是在党的领导下，把城乡基层治理纳入法治轨道。

一、推进基层治理法治化的必要性和重要性

推进基层治理法治化可以从政党、国家和社会等三个维度来分析其必要性和重要性。

从政党维度来看，推进基层治理法治化是实现基层党组织对基层治理工作领导的重要条件。党的十八届四中全会指出，“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作”。基层治理法治化不仅是当前化解社会矛盾维护社会稳定的有效手段，同时也是巩固和夯实党在基层的执政根基的现实需要。基层治理法治化迫切需要加强和改进基层党组织的领导。其核心是打造一支善于运用法治思维和法治方式执政的党员干部队伍，不断引导党员干部牢固树立法治观念，提高法治思维和依法办事能力。同时，也要求基层党组织切实担负起推进基层治理法治化的主体责任和领导责任。对一些不严格执法，选择性执法，不严格履行职责义务，不作为、乱作为，侵害了群众权益，损害了政府形象，造成了社会不公的现象，基层党组织可以通过推进基层治理法治化及时发现，坚决制止。

从国家维度来看，推进基层治理法治化是实现全面推进依法治国的重要基础。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。基层组织处于系统治理末端，当前我国推进依法治国面临的最大困难和挑战就来自基层。郡县治，天下无不治。在我国的治理结构中，基层治理法治化对整个社会的稳定发挥着不可取代的重要作用，是依法治国的基础，是依法治国在基层的具体实践。基层是国家的基础，国家的各项决策和部署都离不开基层治理的探索和创新。基层治理的内容既包括与基层民众利益直接相关的公共事务和公益事业，也包括国家政策、法律规定的任务。基层治理法治化让群众表达和维护自身利益的需求不再仅仅停留在理念和口头层面上，而有了合法性的表达渠道，为依法治国创造良好的环境、奠定坚实的基础。

从社会维度来看，推进基层治理法治化是广大人民群众获得更多法治利益的重要保障。基层治理法治化是法治获得权威的基本条件。十八届四中全会提出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”只有让人民实实在在地体验到法治的存在并真真切切地享受到法治带来的各种利益，才能使人民真心实意地拥护法治改革。基层治理法治化最重要的价值就是在具体实践过程中，建立起一系列规则和程序，并通过运用规则和程序的实践形式，训练民众、导引民众，使得民众得以运用法律方式争取和维护自己的权益。群众可以依法直接选举领导人、直接表达自己意志、直接参与重大问题的讨论、直接监督公共权力组织及其干部的管理活动。群众可以依法了解和监督各项决策的过程，可以利用合法的形式和渠道及时、充分地把各种要求和意见输入到决策机构中去，使基层治理的各项决策更为准确地反映民意，使利益表达的输入、输出及反馈成为一个开放的系统，推动群众获取更多的法治利益。

二、当前推进基层治理法治化存在的主要问题

自从20世纪80年代以来，基层治理伴随改革开放进入快车道。由农村实行村民自治，到城市社区治理，基层治理法治化的春风扑面而来，为推进基层治理法治化开辟了光明前景。但也存在许多亟待解决的突出问题。

一是基层责权不对等的情况比较突出。在中央和地方财权事权不相对应的情况下，基层迫于压力型体制，特别面临上级政绩考核和目标任务的事务上，往往会以目的来证明手段，工作方法简单，工作作风粗暴，为了追求局部利益、眼前利益，不惜规避法律甚至突破法律的规定，致使小问题促成大矛盾，一般矛盾发展成恶性事件。我们的调查结果显示基层社会治理体制机制不健全、改革尚未到位，是制约基层治理法治化的主要原因，有将近一半的访问对象就认为，与上级政府关系不顺，基层组织责任大、权力小、权责不对等问题是基层治理法治化面对的最大困难，

问题：您认为，基层治理法治化工作中最大的困难是？（可多选）

 

二是部分党员干部法治意识仍有偏颇。受传统官本位政治文化的影响，有的基层党员干部法律意识不强，人治思维和特权思想仍较为严重，依法办事、依法治理的自觉性、积极性不高，不愿意听取群众意见，习惯于凭个人经验和自己想法而不是依据法律法规来开展工作，有的是不懂法、不用法，以言代法，以权压法，有的是选择性执法，有法不依、执法不严等现象，在群众造成法律因人而异，法律面前也未必不人人平等的错觉，损害基层党委和政府形象，成为群众信访不信法的根源所在。我们的问卷调查显示，有15%的调查对象认为基层党员干部不懂法、不用法、有法不依、执法不严的现象比较严重，认为非常严重的有11%，认为基本不存在违法现象的只有4%。

问题：您认为基层党员干部不懂法、不用法、有法不依、执法不严的现象：

 

三是法治队伍建设无法满足现实需要。基层法治队伍结构不合理，整体素质不高，公检法力量和行政执法配置严重不足，基层法制机构较为薄弱，有的区县政府法制机构只有1至2人，甚至还是兼职，难以适应履职需求。基层法治队伍结构基层干部青黄不接的现象普遍存在，队伍建设有待于进一步加强。超过50%的受访对象认为，基层执法力量不足、资源分散、缺乏执法自主权影响并制约了基层治理的法治化程度。受访对象中有20%的人认为，基层党组织软弱涣散、党员干部队伍力量不足是制约基层治理法治化的主要原因。

问题：您认为制约推进基层治理法治化的主要因素是

4、群众自治组织的权利边界模糊。法治强调以正式法律规范和科层体系来推动法律实施。从理论和制度上看，二者关系是明确和协调的，相关法律规定了党组织对群众自治组织的领导地位和职责及工作方式。但在实践中，二者关系的协调仍是尚未解决的问题，二者权限范围尚缺乏具体规定。

5、基层社会自治与共治活力有待进一步激发。当前，村民自治委员会和居民自治委员会的行政化倾向还比较严重，这不不仅影响了其自治功能，也制约了法治力量的发挥。多元化的社会组织培育仍处于起步阶段，其自身存在着运作不规范、不完善的问题，无法有效满足群众的需求，难以真正发挥社会力量参与共治。而基层中存在的企事业单位因为自身垂直管理体制的影响，参与基层治理的热情和意愿也不高。

三、推进基层治理法治化的基本对策

目前，我们既要从全局性、战略性的高度把握推进基层治理法治化的基本要求，更要着眼于实际情况，坚持以问题为导向，求真务实地抓好基层治理法治化的基础性工作。

第一，切实加强基层干部队伍建设。推进基层治理法治化，关键在人，关键在干部。基层党组织的领导班子是基层党组织的火车头，是落实党的路线方针政策的领导者、推动者和实践者，加强党的基层组织建设首先需要一支坚强有力的基层领导干部队伍。优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部，引导基层干部切实增强法治意识，强化依法决策、依法行政的意识，真正把依法办事作为行动自觉和行为准则。基层干部要认真学习关于全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的决策部署，系统理解全面掌握法律体系，并自觉运用法治思维和法治方式推进各项工作。

第二，建立健全基层治理的机构设置。提高基层治理法治化水平最基本、最直接、最有效的力量，加强基层法治机构建设是推进基层治理法治化的关键因素。整合县级公检法司力量，构建三级联动大法治网络，加强基层人民法院、检察院、公安机关、司法部门等派出机构和执法队伍建设。在边远地区设置便民诉讼站、诉讼联系点、巡回审判点，推行巡回收案、办案，最大限度服务群众。完善基层治理体系，建立城乡综治机构，推进基层网格化管理。加强社区代表大会和社区议事协商组织建设，加大居委会体制改革，整合社区治理资源，完善社区单位参与基层治理的协商合作机制，加快形成以基层党组织为核心、自治组织为主体、各类中介组织充分发挥作用的新型组织结构，推动公正廉洁执法，严格落实执法责任，增强执法公信力。

第三、不断完善基层治理的工作机制。在基层治理法治化过程中基层党组织要发挥总揽全局、协调各方的作用。要致力于创新基层治理方式，注重系统治理、依法治理、综合治理、源头治理有机结合，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。完善矛盾纠纷排查、预警、化解、处置机制，将事后处置转变为事前预防，治标管理转变为治本管理，掌握预防化解基层矛盾的主动权。健全重大决策风险评估机制，强化人民调解中心组织听证对话、社会舆情研判、稳定风险评估、指导重大纠纷排查调处等功能。构建民意吸纳和利益表达机制，建立听证、评议、监督、举报、行政效能考核等多种形式的表达渠道，保障民众的知情权、咨询权和监督权。

第四、筑牢基层治理的基础设施。基层基础设施和装备条件是基层治理法治正常运行和健康发展的物质基础。加大投入力度，推动力量资源向基层下沉，真正把基层组织做实做大做强，确保基层党组织有资源、有能力落实基层治理法治化的各项任务。随着工作机制的不断转变，服务职能的不断拓展，要针对基层组织办公条件差和基层干部待遇较低、任务繁重、动力不足的实际，把加强基层组织设施建设作为一项经常性基础性保障性的工作来抓，形成人往基层走、钱往基层投、事在基层办的政策导向，在人力、物力、财力上向基层适当倾斜，使智力、科技、教育、信息等各种资源向基层倾斜，进一步完善基层基础设施和装备条件，以满足基层繁重的法治工作任务。在信息时代，基层党组织也要注重加强网络建设，基层干部要充分利用现代科技手段创造性地开展工作。各级部门要在资金、装备和精力上更多向基层倾斜，每年设立专项预算资金，用于改善基层法治队伍基础设施和装备条件。

作者简介：

李新生　 全国党的建设研究会特约研究员

福建省党的建设研究会副秘书长

中共福建省委党校党建教研部原部长、教授